關于孟加拉國非政府組織反貧困實踐的啟示

摘 要 貧困是全世界面對的難題。孟加拉國的非政府組織——孟加拉農業發展委員會（BRAC）在扶貧實踐中創造了一套卓有成效的扶貧階梯，扶貧效果顯著。本文通過對BRAC反貧困策略的介紹和研究，希望能夠為中國的扶貧工作提供可資借鑒的經驗。

關鍵詞 反貧困 策略 孟加拉 非政府組織

一、簡介

孟加拉國作為世界上最不發達的50個國家之一，孟加拉有約50%的人口生活在貧困線以下，其中34%的人口生活在極貧線以下。面對嚴峻的貧困形勢，孟加拉國積極地進行反貧困實踐，采取了一系列富有成效的減貧措施。孟加拉國反貧困領域中最大的特色在于非政府組織（NGOs）非常活躍和發達。其中最重要的NGO組織是孟加拉農業發展委員會（Bangladesh Rural Advancement Committee， BRAC）。BRAC于1972年開始在孟加拉農村開展扶貧項目，由于成功地實施了一系列卓有成效的扶貧項目而為世人所矚目。

它山之石，可以攻玉。本文將對BRAC在孟加拉國的扶貧領域的實踐進行研究，重點對BRAC構建的CFPR-TUP策略進行介紹。從而為我國的扶貧工作提供借鑒和啟示。

二、孟加拉農業發展委員會（BRAC）的在扶貧領域的實踐

BRAC在孟加拉實施的扶貧項目主要集中于農村赤貧群體。總體來看，BRAC為赤貧群體搭建了一座具有強烈針對性和系統性的反貧困CFPR-TUP（Challenging the Frontiers of Poverty Reduction： Targeting the Ultra Poor）項目階梯。為處于不同貧困階段的人群量身定制了適合的扶貧幫扶項目，同時還有一系列輔助的政策和措施來幫助項目對象達到預定脫貧目標。

首先，BRAC根據孟加拉國內確定的貧困線和實施項目地區的經濟社會發展現狀確定兩條貧困線，即“貧困線”和“赤貧線”。根據這兩條線，將目標人群分為三種不同的貧困狀態：處于赤貧線以下的“絕對貧困”；處于赤貧線和貧困線之間的“中度貧困”和處于貧困線邊緣的“低度貧困”。而對于不同的貧困狀態的群體，BRAC為其量身定制了階梯型的一系列脫貧項目，幫助他們最終擺脫貧困。

CFPR-TUP項目采取的是“3P”工作原則，即“保護、干預和提升（protection， prevention， promotion）”。首先，BRAC工作人員通過入戶調查將“絕對貧困”群體又分為兩種類別，即“特殊目標群體（Special Targeted Ultra Poor， STUP）”和“一般目標群體（Other Targeted Ultra Poor，OTUP）”。特殊目標群體可以說是赤貧中的赤貧，這部分人群由于缺乏最基本的生產資料和技能，所以還在為生存苦苦掙扎。對于這部分人群，BRAC主要采取“實物給付“的形式，向個人或者家庭提供適合本地區的生產資料，比如雞、羊、牛等牲畜，以及農作物種子等。而對于“一般目標人群”，因為他們的情況要略好于STUP，因此BRAC不會進行直接給予實物，而是通過實施無息或者微息的小額靈活貸款，幫助項目購買生產資料進行生產。除此之外，BRAC將對STUP和OTUP群體共同實施旨在提升他們生存能力的項目，包括“基本技能培訓”、“醫療援助”和“社區融入”。“生存技能培訓”項目主要通過培訓讓項目參與者學習基本的生存技能，包括農業生產技術、認識常用字、基本的數學計算、以及家庭賬目管理等。農村赤貧群體因為缺乏基本的醫療服務，可能會因為一些微小的疾病而喪命或者又返回到極度赤貧狀態，因此BRAC通過“醫療援助”項目為這些人群提供基本的醫療服務，防止因病返貧。一般而言，CFPR-TUP項目實施的周期為兩年，在這期間BRAC專員每個星期將對項目對象進行評估，以保證給與的實物或者貸款能夠真正發揮作用，并制定相應的培訓和救助計劃。

一般來說，參加CFPR-TUP項目的人群通過兩年的時間，大部分的收入都能夠超過赤貧線，告別絕對貧困，進入中度貧困狀態。接著BRAC將為中度貧困個人或者家庭提供最主流的“小額信貸（Micro-finance）”項目。小額信貸是BRAC目前參與人數最多、影響力最為深遠、最重要的反貧困項目。

孟加拉的小額信貸業務主要是通過大約1200多家微小金融機構（MFIs）來實施的，而大約90%的MFIs都來自于孟加拉鄉村銀行（GB）、BRAC、ASA以及Proshika四家最大的金融機構。小額貸款主要向貧困農民，尤其是婦女提供存、貸款、保險等綜合業務，實行貸前、貸中、貸后全程管理。而小額貸款的運作模式主要采取的是GB模式，即運作系統由兩部分組成。自身機構分為4級：總行——分行——支行——營業所；貸款人機構，分為3級，即中心——小組——貸款人。

以小組為基礎的農民互助組織是GB模式的支柱，按照“自愿組合，親屬回避，互相幫助”原則，一般5人組建一個小組，形成“互助、互督、互保”的組內制約機制，一個組員不還款，整個小組就失去再貸款資格；此外，貸款人和GB還要各拿出少量資金，共同建立救濟基金，用于緊急情況時幫助借款人。5～6個小組建立一個中心，定期召開會議，檢查貸款項目落實和資金使用情況，辦理放、還、存款等手續，交流項目經驗與致富信息，傳播科技知識。GB提供的小額短期貸款，每筆一般在100～500美元額度之間，無需抵押，但要求貸款人分期還貸，每周還貸1次，1年之內還清，同時還要求貸款人定期參加中心活動。對于遵守銀行紀律、在項目成功基礎上按時還款的農民，實行連續放款政策。

BRAC通過CFPR-TUP項目和小額信貸項目的銜接運作，為赤貧群體構建了一個擺脫貧困的可持續性發展的階梯，幫助他們從赤貧狀態提升到脫貧的狀態。CFPR-TUP項目+小額信貸項目可以看作是BRAC實施的扶貧項目金字塔體系的塔基部分。往上，BRAC還有涵蓋醫療、教育、環境、鄉民社會、婦女權利、法制建設、微小企業等項目，這些項目的目的是為脫貧的對象提供持續發展的機會，防止返貧。而這些項目都是基于“村民組織（Village Organisations， VOs）”來進一步推動實施的。VOs是由30～40當地婦女組成的具有初級合作社性質的組織，它為具有脫貧愿望的婦女組織提供了一個相互交流的平臺，同時也是BRAC開展扶貧項目的載體。BRAC鼓勵婦女們通過VOs來共同協商規劃扶貧項目，解決最迫切的需求。同時，在項目實施過程中，VOs還起監督和相互擔保左右，保證項目的最后效果。另外，VOs還是村民之間的互助組織，通過相互協助，幫助成員達成預定的脫貧目標。

通過以上分析，可以看到BRAC為赤貧群體構建了CFPR-TUP項目─小額信貸─VOs三級脫貧體系，每一級又由若干扶貧項目支撐，幫助受助對象從赤貧的狀態開始一步一步地越過貧困線，并保持發展水平。

三、對中國扶貧工作的啟示

本文認為，我國可以學習孟加拉BRAC組織采取的3P（保護、干預和提升）扶貧經驗。首先，在國家貧困線的基礎上，根據各村的實際情況再確立一條赤貧線，這樣就把貧困戶分為三個層面：絕對貧困戶、中度貧困戶和貧困邊緣戶。處于赤貧線以下的是絕對貧困群體，這部分人往往是缺乏勞動力的老、弱、病、殘者。對他們主要采取現金給付的方式，通過農村最低生活保障來解決他們的基本生存問題。

而中度貧困戶是我們需要重點關注的對象，因為這部分群體致貧的主要原因是缺乏生活能力。所以對這部分群體應該采取的方式是幫助其“自立”，可以通過“實物給付”的形式，向個人或者家庭提供適合本地區的生產資料，比如雞、羊、牛等牲畜，以及農作物種子等，或者是基本的生產工具。另外還可以通過“互助資金”來幫助他們獲得小額資金進一步發展。另外，非常關鍵的是要提升他們生存能力，可以像BRAC一樣實施包括“基本技能培訓”、“醫療援助”和“社區融入”等項目。“生存技能培訓”項目主要通過培訓讓項目參與者學習基本的生存技能，包括農業生產技術、認識常用字、基本的數學計算、以及家庭賬目管理等。這部分群體可能會因為一些微小的疾病而喪命或者又返回到極度赤貧狀態，因此通過“醫療援助”項目為這些人群提供基本的醫療服務，防止因病返貧。貧困群體因為特殊的經濟狀況，導致其難以融入當地的微社會，并受到其他村民排擠。因此可以建立由當地有威望的、有一定德行的村民組成的“鄉村扶貧委員會（Village Poverty Reduction Committee）”來提升赤貧群體在當地的社會融入度，幫助他們進入正常的生產、生活軌道。值得注意的是因為人的能力提高需要一定的周期，所以對于中度貧困戶實施的項目最少應該兩年，保證他們獲得基本的生存能力。

而對于邊緣貧困戶，只需要稍微的幫扶一下就可以脫貧，而對他們來說最大的挑戰是防止返貧，所以要為他們提供持續發展的機會。對他們可以采取生產發展項目為主，突出人力資源開發，兼顧生活條件的改善的方針。根據區位特點和市場需求，依托地方資源優勢，著力建設具有當地特色的優勢產業，鼓勵農民發展周期短、投資少、見效快、有市場的農業創收項目，為貧困農民建立穩定增收的支柱產業；依附旅游開發，大力發展農家樂；抓好農村富余勞動力轉移培訓和實用技術培訓，提升農民脫貧致富本領，增強自我造血功能；對居住在“一方水土養不活一方人”的邊遠高寒山區的貧困農民實行扶貧搬遷和異地開發，扶持貧困農戶改造茅草屋和危房、實施“一建三改”、興建蓄水池等。

通過對于貧困戶貧困程度的識別，采取不同的“差別式”扶貧策略具有很強的針對性和瞄準性，使扶貧措施真正邁入了貧困戶的門檻，使那些真正需要幫扶的貧困對象得到了實質性扶持，真正做到了“扶真貧、真扶貧”。同時，通過這種全覆蓋的，立體的扶貧策略，為貧困戶從絕對貧困到一般貧困然后再到徹底脫貧的提升通道，讓所有的貧困人口都能獲得相應的扶助，縮小了農村社會貧富差距，化解了諸多農村社會矛盾，增強了基層黨組織的凝聚力、戰斗力，黨群干群關系也能得到明顯改善。

參考文獻：

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[3]Salahuddin Aminuzzaman，Institutional framework of Poverty Alleviation： An Overview of Bangladesh Experiences，2010（07）.

（作者單位：貴州大學經濟學院）