“4·20”蘆山地震災后重建的城鎮化之路

藍定香　陳紅霞

搶抓“4·20”蘆山地震災后重建機遇，加快災區城鎮化進程，是四川省特別是雅安市未來經濟社會發展的重要動力源。其核心是引導災區有條件的農民進城居住、就業、發展、最終實現市民化，發揮城鎮的集聚和擴散功能，為災區的長遠發展提供新動力。

地震對雅安城鎮化的影響

居民住房受損多，重建居所任務重?！?·20”地震中，雅安市農村住房倒塌11.81萬余間、涉及33745戶，其中嚴重受損24.27萬余間、涉及69368戶；城鎮住房倒塌7.07萬余間、涉及23126戶，嚴重受損10.81萬余間、涉及37011戶。

可用土地更少，城鎮發展空間受限?！?·20”地震中，雅安本來就十分有限的耕地和建設用地又遭到大量損毀；同時，災民自搭自建過渡房5.63萬間，也占用了耕地和建設用地，使雅安可用土地更加緊張，城鎮發展空間受限。

產業受到沖擊，城鎮就業崗位減少?！?·20”地震中，雅安產業受損嚴重。9個產業園區均不同程度受損，蘆山、滎經、天全等縣工業集中區企業直接損失68.5億元，間接損失8.62億元，園區內企業全部受損。此外，旅游等相關產業也遭受嚴重影響，就業崗位在短時間內急劇減少，使城市就業吸納能力減弱。

災后重建中推進城鎮化的機遇

城鎮重建和提升將會增加對災區農民的吸引力。重大重建項目將會推動重點人群進入城鎮。雅安就業人口占全市總人口的比重比全省、全國高，表明雅安市的青壯年勞動力比重更大，而青壯年勞動力是城鎮化的重點對象。隨著災后重建政策的出臺和重大重建項目的實施，這部分人將會在城鎮獲得更多的就業機會和更穩定的收入來源，定居城鎮的可能性更大。同時，災后恢復重建政策將會推動災區農民進入城鎮。

災后重建中推進城鎮化面臨的問題

一是需對原有城鎮體系規劃布局進行調整及選擇以何種類型城鎮為主導推進城鎮化、大中小城市比重以及城鎮規模等問題。

二是災區進城農民安置的問題。雅安是財政弱市，地方財政無法承擔受災區農民在城鎮建房的資金補貼，如何建立住房重建資金籌集與分擔機制將是一個突出問題。

三是重點產業培育和災區農民技能培訓的問題。這將在短期內造成災區結構性失業，如果不能有效地加以解決，會極大地制約災區農民進城。

四是災區農民戶籍和社會保障問題。目前農民向中小城鎮遷移入戶的障礙雖然不大，但農民遷移后其在農村的耕地、林地和宅基地如何處理仍無明確政策規定。特別是雅安地廣人稀，農民從山林土地中獲得收入的機會要大于其他農業地區。2012年，全市農村居民人均純收入7187元，比全省平均水平高出185.6元。如果不能妥善解決此類問題，將會極大地影響災區農民進城居住的積極性。

同時，隨著城鎮社會保障水平的提升，大量災區農民城鎮化將會帶來巨大的財政壓力，基礎設施和公共服務能力面臨嚴峻挑戰。

在災后重建中推進城鎮化

科學規劃，統籌布局，引導人口合理集聚

科學規劃，抓好“1+6+5”重點城鎮體系建設。即抓好1個中心城市（雅安市）的主城區建設，使之成為川西重要的大城市，發揮全市城鎮化的龍頭引領作用；抓好6個綜合性城鎮（6個城關鎮）、5類（工業主導型、商貿主導型、礦區經濟型、交通樞紐型、風景旅游型）特色專業鎮建設，構建合理的城鎮體系。

統籌布局，引導人口向小城鎮集聚。根據雅安的市情和發展定位，按照大集中、小分散的布局原則，將重點城鎮作為人口集聚的主要載體。引導災區農民向東南部資源環境承載能力較好的適度開發區城鎮集中，減少和控制限制開發區城鎮的人口。嚴禁在高山高原、中山深谷地區照搬平原地區城鎮發展模式。

加強整合，擴大城鎮人口規模。據研究測算，人口規模至少達到3萬人左右的城鎮，才能比較合理地配備基礎設施和公共服務系統，而雅安市許多小城鎮的人口不到1萬人。因此，有必要抓住災后恢復重建特別是部分城鎮異地重建的機遇，在城鎮密集區加大整合力度，新建一批建制鎮，引導人口集聚，發揮建制鎮對城鎮化的重要帶動作用。

多渠道籌資，解決災區進城農民住房保障問題

構建住房重建籌資體系。構建“政府主導、社會幫扶、災民自救”的資金籌集機制，即省市縣政府補貼一部分、社會機構幫扶一部分、災民自己承擔一部分。形成較強的住房保障供給能力和相對完整的梯度保障供應體系。

建立分級補貼政策，引導災區農民向城鎮集中。災區住房重建補貼標準不應超過當地經濟適用房平均價格的1/4。鼓勵全省地方性金融機構增加災后重建住房信貸，出臺延長還貸期限和執行分段還貸的優惠利率政策。對于到城鎮購房或建房的農民，給予房價2/5的補貼。住房重建信貸還貸期限可以在原有優惠政策基礎上延長1年、政府給予10%的貼息。

嘗試建立以耕地、林地換住房的政策。建立政府搭建-災區農民-相關中介機構（或業主）-城鎮住房置換平臺體系，鼓勵到城鎮集中居住的災區農民向城市居民和其他社會投資者租讓自己的土地、林地、宅基地等權益，換取資金購置城鎮安置房，但承接者不得改變耕地、林地的用途和屬性。

建立災區進城農民住房重建優惠制度。由政府為災區農民在城鎮組織建設的安居房免征城鎮土地使用稅，轉讓時免征土地增值稅、印花稅，3年內免征耕地占用稅。3年內，災區農民在雅安市內所有城鎮購房免征契稅。

允許災區農民聯合在政府規劃建設的特色鎮集中建住房。在政府統一規劃和統一建設標準下，允許災區農民聯合在除雅安主城區外的城鎮購地建設自用房，享受上述所有優惠政策。

振興產業，提升城鎮就業吸納能力

調整災區產業結構。圍繞生態市建設，重點發展生態農業、綠色工業、生態旅游等產業，加速傳統轉型升級。符合要求的特色優勢產業企業給予新建技改投資補助和銀行貸款貼息支持；對地震中受損的落后產能予以淘汰。

優化災區產業布局。根據雅安產業發展的區位及資源環境條件，構筑“一核兩帶”產業空間格局。“一核”即雨城-名山產業核心，以電子信息、建材等為主；“兩帶”包括天全-蘆山-寶興產業帶，以能源、建材、石材加工為主，滎經-漢源-石棉產業帶，以能源、化工、冶金、建材、農產品加工為主。

加快建設災區產業園區。因地震造成房屋倒塌、毀損，需原址重建或異地重建的受災園區，免收新增建設用地土地使用費。對于納入災后重建規劃的受災園區配套基礎設施用地以及受災園區企業搬遷用地，應單獨下達用地指標，市、縣人民政府可先行安排供地。支持蘆山、寶興、天全等重災縣建設“飛地園區”，發展工業，根據條件經按程序批準可增設或擴大部分省級開發區。

加大災區企業扶持力度。3年內，省政府工業、旅游、商貿物流、科技等發展資金要切塊重點支持災區企業。積極幫助災區企業爭取國家資金和政策支持，優先安排災區企業重大項目進入省政府重大建設項目目錄。開辟災區企業納稅通道，優先辦理災區企業各種政策退稅。

加強指導，促進災區農民進城就業

加強災區農民技能培訓。圍繞雅安市特色優勢產業發展需要，組織災區農民參加“陽光工程”等培訓，提高其專業技能和就業能力，促使其在城鎮穩定就業。培訓采取鄉鎮統一推薦和農民自愿報名相結合的方法，培訓費用由省政府補貼。

完善人力資源市場及其管理。按照勞動者自主擇業、市場引導就業和政府促進就業的原則，建立健全覆蓋城鄉的就業服務體系，打造功能完善、平等競爭、城鄉統一的人力資源市場，形成城鄉勞動者平等就業制度，努力增加就業機會。

鼓勵企業吸納災區農民就業。蘆山、寶興、天全等重災縣的企業在新增加的就業崗位中，招用災區農民，經縣級勞動保障部門認定，按每人每年5000元定額標準（可上下浮動20%），予以依次扣減營業稅、城市維護建設稅、教育費附加和企業所得稅。對吸納災區農民就業達到一定比例的中小微企業，參照下崗失業人員小額擔保貸款政策執行。

鼓勵災區農民到城鎮創業。蘆山、寶興、天全等重災縣農（下轉第43頁）（上接第45頁）民到城鎮從事個體私營經濟的，按每戶每年10000元的限額扣減其當年實際應繳納的營業稅、城市維護建設稅、教育費附加和個人所得稅。3年內，每戶給予3000元經營場所租金補貼。

加快改革，消除災區農民進城的戶籍和社會保障制度障礙

降低進城門檻。在主城區務工經商3年以上、購買50平米以上商品住房的雅安籍災區農民本人及其共同居住生活的配偶、子女、父母可申請遷移入戶；災區其他農民本著自愿原則，可就近就地轉為城鎮居民。大中專學生可在全市任何城鎮（包括主城區）落戶。

切實解決進城農民后顧之憂。災區農民整戶轉為城鎮居民的，允許自轉戶之日起至本輪土地承包期內繼續保留承包地、林地的收益權或使用權。自轉戶之日起至原戶主去世，享受宅基地、農房的收益權或使用權。對自愿退出宅基地使用權及農房的，參照同時期區縣征地政策對農村住房及其附著物給予一次性補償，并參照地票價款政策一次性給予宅基地使用權補償及購房補助，今后征地時不再享有補償權利。對自愿退出承包地的，按本輪土地承包期內剩余年限和同類土地的平均流轉收益給予補償，具體補償標準和辦法由災區縣人民政府制定。在市內就讀的本市農村籍大中專學生，入學時戶籍遷入學校集體戶或就地轉為城鎮居民的，保留其個人征地補償收益權，符合資助條件的繼續享受學費、生活費補助，畢業后納入公租房保障范圍。

建立城鎮新老居民統一的社會保障制度。災區農村居民整戶轉為城鎮居民，自愿退出宅基地、承包地，其年滿16周歲以上的人員，可參照被征地農轉非人員養老保險辦法參加基本養老保險、醫療保險，參保所需資金由區縣國土部門核準的退出宅基地、承包地的補償費代繳。不足以繳納的，差額部分由個人自籌資金繳納。有剩余的，退還給轉戶居民。

災區農村居民家庭部分成員轉為城鎮居民，沒有用人單位的，可以靈活就業人員身份參保繳費；達到規定條件的，享受與城鎮企業職工（居民）同等的養老保險、醫療保險待遇；不符合被征地農轉非人員養老保險、城鎮企業職工基本養老保險條件的，可自愿參加城鄉居民社會養老保險或合作醫療。

加大投入，確保災區農民進城后享受同等的公共服務

加大對災區進城農民子女的教育保障。各災區縣人民政府要留足教育用地，按照城鄉規劃，在主城區、區縣城、小城鎮加快新建一批幼兒園、中小學。做好新增學校師資配備、師資專項培訓等工作。災區進城農民子女，按照就近入學的原則就讀，享受與現有城鎮學生的同等待遇，同等享受國家政策優惠。

加大對災區進城農民的衛生服務保障。按照城鎮人口規模，加快縣級醫院、鄉鎮衛生院、社區醫療衛生服務機構建設，逐步完善醫療服務基礎設施、設備，保障災區進城農民及其子女在城鎮同等享有國家規定的公共衛生服務。

對災區進城農民執行特殊的計劃生育政策。在進城前結婚的災區農民繼續執行原戶籍所在地農村居民的生育政策及農村計劃生育獎勵優惠政策。進城后結婚或進城前已育有1個子女的災區農民，給予5年的政策過渡期。在政策過渡期內，轉戶居民繼續執行原戶籍所在地農村的生育政策及農村計劃生育獎勵優惠政策。

（作者單位：四川省社科院經濟研究所）