中國特色的可交易耕地發展權制度創新研究

摘要：在我國耕地發展權制度安排下，耕地保護與非農化配置存在無效率和不公平等問題。創新中國特色的可交易耕地發展權制度可將我國可交易耕地發展權劃分為4類：新增基本農田發展權、現存基本農田發展權、新增普通耕地發展權、現存普通耕地發展權。其中，現存普通耕地（基本農田）發展權的權能通過普通耕地（基本農田）保有量指標實現、新增普通耕地（基本農田）發展權的權能通過普通耕地（基本農田）保有量指標和普通耕地（基本農田）補充指標共同實現。建設占用耕地指標的管理權應該歸屬于中央政府，普通耕地（基本農田）保有量指標的支配權應該歸屬于地方政府，補充普通耕地（基本農田）指標應該歸屬于耕地補充者。

關鍵詞：可交易耕地發展權；制度創新；中國特色；公平與效率

中圖分類號：F301.11 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2013）07-0033-07

一、引言

當前，我國處于工業化和城鎮化的加速發展階段，需要大量的建設用地。然而，我國農地資源特別是耕地資源的數量和質量并不樂觀，同時，不斷增加的人口要求我們必須保有一定數量的耕地，因此，國家實行最嚴格的耕地保護制度，要守住18億畝耕地紅線。我國面臨著經濟發展和耕地保護的兩難境地。

經濟學理論以及歐美國家的成功實踐都論證了可交易耕地發展權制度是實現耕地保護、耕地非農化最優配置的重要手段。不過，與歐美等土地私有制國家不同的是，我國實行土地公有制、有自成體系的耕地保護與非農化配置機制，因而，中國的可交易耕地發展權機制不是建立在個人對土地發展權的市場交易機制之上，而是地方政府為突破土地指標管理模式對建設用地供應約束而采取的應對性方案[1][2]。1990年代以來，全國很多地區都出現了不同類型的可轉讓土地發展權交易案例，如浙江、重慶、廣東、江蘇、福建、山東、上海等地，不同交易案例中交易的標的物有所不同：有建設占用耕地指標、耕地占補平衡指標、基本農田易地代保指標、折抵指標、復墾指標等多種指標交易。但是，這些指標中究竟哪些指標執行了我國可交易耕地發展權的權能？目前學術界還未形成共識，存在著四種不同觀點：一種觀點認為建設占用耕地指標就是我國的耕地發展權[3]，一種觀點認為耕地占補平衡指標實質上執行著耕地發展權的權能[4]，一種觀點認為建設占用耕地指標、耕地占補平衡指標、基本農田保有指標三者共同構成了我國耕地發展權權利束[5]，一種觀點認為耕地占補平衡、基本農田易地代保、折抵指標有償調劑、復墾指標交易等4種指標交易本質都是土地發展權交易[1]。其次，對于我國耕地發展權的歸屬問題，目前學術界也存在爭議，共有三種不同觀點：第一種觀點主張耕地發展權歸農地所有者——農民以及農民集體所有，第二種觀點主張耕地發展權歸國家所有[4]，第三種觀點主張應該由國家和農民集體共同分享耕地發展權權益。最后，對于我國現有的耕地發展權制度創新的績效問題，目前也存在兩種截然不同的觀點：一種觀點認為中國特色的耕地發展權制度能解決建設用地利用和跨區配置中的突出矛盾，以及區域間效率與公平問題[2]，一種觀點認為現有的土地發展權轉移創新，無論從實踐層次，還是從理論層面，對于資源的配置都沒有實質性的貢獻[1]。

縱觀現有文獻，對于我國可交易耕地發展權制度的研究取得了豐碩的成果，不過還存在一些不足之處：（1）對于我國各地耕地保護的發展權交易的實踐創新，不少研究只停留在對其內容的描述性分析，（2）關于我國耕地發展權的設置分類、發展權的歸屬核配、發展權制度創新的績效方面尚存爭議。所以，中國特色的可交易耕地發展權制度創新研究還要在理論解釋與系統檢驗層面上進一步往前推進。有鑒于此，本研究分析了耕地發展權的基本內涵，探討了我國耕地發展權制度現狀及績效，總結了各級地方政府在可交易耕地發展權制度上的創新現狀，最后對我國可交易耕地發展權創新進行了學理分析。

二、耕地發展權的內涵分析

耕地產權是一種可以行使的對耕地有價值屬性的排他性權利[6]，耕地產權的設置是為了保護和實現耕地的各種價值，因此，耕地價值的不同屬性必然成為影響耕地產權界定的一個重要的變量。為了更好地探析耕地發展權內涵問題，本節將首先深入分析耕地的價值構成及其屬性，并在此基礎上進一步明確耕地發展權內涵。

（一）耕地價值構成及其屬性分析

從耕地為人類提供效用或收益的方式角度，可以將耕地的總價值區分為兩個部分（見表1）：耕地的存在價值和耕地的使用價值。

耕地是一種特殊的資源，只要耕地資源存在就是不使用耕地，耕地也會為人類提供各種效用或收益，這一部分的效用和收益則為耕地的存在價值。耕地的存在價值又可以進一步區分為耕地存在的生態價值和耕地存在的使用者價值。首先，耕地系統是一個典型的生態環境系統，能夠為人類提供大氣調節功能、涵養水源功能、凈化環境功能、營養循環功能、土壤保持功能、維持生物多樣性功能、糧食安全保障功能、休閑娛樂和文化教育功能等生態環境服務，耕地系統的這些服務功能給人類帶來的收益、效用則為耕地存在的生態價值。其次，由于耕地非農化的不可逆性，耕地的保存，可以為子孫后代帶來更多的選擇權利——子孫后代可以對保留下來的耕地進行農業利用，也可以將耕地進行非農化利用；同時，耕地存量越大，對耕地進行非農化的使用成本越低，因此，保護大量的耕地不僅可以給子孫后代帶來更多的選擇權而且還節約耕地非農化的使用成本，這些效用或收益則為耕地存在的使用者價值[7]。耕地的存在價值同時兼具非競爭性和非排他性的特性，是一種公共外部性價值。首先，一個人對耕地的存在價值的消費和享受并不會減少其他人對這些價值的消費機會與享受數量，即，耕地的存在價值具有非競爭性；其次，公眾共同享受耕地的存在價值，要將其中的任何人排除在外要么是技術上的不可能要么是經濟上的無效率，即，耕地的存在價值具有非排他性[8][9]。更具體說，其中耕地存在的生態價值是一種橫向（空間）外部性——耕地存在給其他空間的經濟人帶來生態社會價值，耕地存在的使用者價值是一種縱向（時間）外部性——耕地存在給其他時間的經濟人帶來選擇價值。

此外，耕地能為人類提供生產各種農產品等功能，人類在使用耕地發揮耕地的這些功能中獲得的收益和效用即為耕地的使用價值。耕地的使用價值同時兼具競爭性和排他性的特性。

（二）耕地發展權的設置

由于耕地總價值的兩個組成部分具有不同屬性，其中，耕地的存在價值是非競爭性和非排他性的公共外部性價值，而耕地的使用價值則不是。因此，如果只設置一個完整的耕地財產權，則必然會導致耕地產權的交易價格只反映耕地的使用價值，耕地的存在價值則由于無法反映在耕地產權的交易價格中而流失，因而也就無法實現耕地給人們帶來最大化價值的有效配置目標。

為了實現耕地的最優利用，應該在一塊耕地上設置兩個獨立的產權（見圖1）：耕地使用權和耕地發展權。其中，耕地使用權對應于耕地的使用價值，其權能相對地限定在耕地的農業使用范圍內；耕地發展權是耕地變更為非農建設用地之權，其設置則是保護耕地的存在而對使用權的一種限制，對應于耕地的存在價值。耕地使用權和耕地發展權構成了耕地的完整產權，共同實現了耕地資源的總價值。耕地發展權和耕地使用權可以在各自的市場中進行交易形成相應的耕地發展權價格和耕地使用權價格，二者之和才是耕地的完整價格——是耕地非農化的真正機會成本，只有對這一機會成本進行完全補償，才能真正實現耕地非農化的最優配置。

三、我國耕地發展權制度現狀及績效

（一）耕地發展權制度現狀

當前，耕地發展權及其相關權能在我國法律上還未明確界定，不過它在現實的土地規劃與管理中卻是存在的，體現在政府對耕地轉用的總量控制以及計劃分配之中，其權能分解為建設占用耕地指標、基本農田保有量指標、補充耕地量指標等3個指標共同實現[5][10][11]。

1. 各上級政府通過制定“土地利用總體規劃綱要”規定了各下級地區未來規劃期內（最新的規劃期為2006—2020年）建設用地指標總量和建設占用耕地指標總量，并在空間上落實到具體地塊。而在建設占用耕地指標具體實施和分配上，政府則是通過制定和實施年度土地利用計劃將建設占用耕地指標分配到各個年度，并通過指令性分配管理體制將建設占用耕地指標從中央到地方層層分解，直至下達到鄉鎮一級。

2. 除了“土地利用總體規劃”和“年度土地計劃”之外，在我國，耕地轉為非農建設用地還受到“基本農田保護制度”的約束。主要體現在以下兩個方面：（1）《土地管理法》第34條規定各省、自治區、直轄市基本農田保有率（劃定的基本農田占耕地的比重）應當達到80%以上，而最新的《全國土地利用總體規劃綱要（2006—2020年）》更是明確地提出到2020年全國基本農田保護率為86.43%，各省、自治區、直轄市的基本農田保護率也大致都要在87%左右。各省、自治區、直轄市的在基本農田保護任務分配上，大都采用公平原則——即將基本農田保護率同比例下達給下級政府。一旦各地區的基本農田保有率確定了，則各地區應該保有的基本農田數量也隨之而定。（2）《土地管理法》第4條第2款明文規定“嚴格限制農用地轉為建設用地”，也就是說“基本農田保護區經依法劃定后，任何單位和個人不得改變或者占用。”（只有“國家能源、交通、水利、軍事設施等重點建設項目選址確實無法避開基本農田保護區的，方可占用基本農田，且須經國務院批準”）。由此可見，上文中的建設占用耕地指標只能落實在基本農田保護區域范圍之外。因此，耕地一旦被劃入基本農田，就不能進行非農轉用。

3. 我國還實行嚴格的“耕地占補平衡制度”，要求做到耕地總量動態平衡——即建設占用耕地必須要“先補后占”、“占多少補多少”。為了有效公平地實現耕地的“占補平衡”，嚴格落實耕地總量動態平衡的要求，各級政府大都將規劃期內補充耕地總量與建設占用耕地指標相掛鉤，將補充耕地的任務相應地下達到各下級政府，并要求各下級政府必須做到本地區耕地總量只增不減。

由此可見，當前在我國只有同時滿足建設占用耕地指標、基本農田保有量指標、補充耕地量指標等3個指標要求，一個地區的耕地才允許非農化[12]。從產權經濟學角度看，這3個指標實質上共同執行了耕地發展權權能。同時，這3個指標的配置不是通過市場自由交易而是由上級政府的計劃分配來實現。

（二）現有耕地保護與轉用制度下的效率與公平

1. 耕地非農化的配置效率低下。根據經濟學原理，只有當各地區的耕地非農化的邊際凈收益相等時，才實現了耕地非農化的最優配置效率。但是，當前，在中國耕地發展權指令性分配管理體制下，上級政府在各地區間進行土地管理規劃時，由于以下的原因，很難實現耕地非農化的最優配置效率。

首先，上級政府無法確切評估各下級地區耕地非農化的邊際凈收益，因而，也就無從談起按照各地區的耕地非農化的邊際凈收益相等的原則分配各種發展指標。耕地非農化的凈收益等于耕地非農化后的非農建設用地的收益減去機會成本——耕地保留農用的收益（耕地使用價值與耕地存在價值之和）。其中，耕地的存在價值是一種公共外部性，當前未有市場等相關機制實現其價值，進而導致耕地非農化的邊際凈收益無法準確界定。其次，由于上、下級政府之間存在信息不對稱，從而進一步限制了上級政府準確掌握下級地區耕地非農化的凈收益。第三，上級政府為了解決各下級地區發展不平衡等問題，減少各種政令的執行成本，將可能主要依據公平原則而非效率原則分配各種發展指標[10]。最后，現實經濟運行中存在著大量下級政府對上級政府的尋租行為，從而各種發展指標的分配上更是偏離最優效率原則。

雖然上級政府未能按照最優配置效率原則初始分配發展權，但是根據經濟學原理，只要產權明確并且市場交易成本為零或者很小，競爭市場的均衡結果都是有效率的[13]。然而，當前中國還未完全形成這樣的發展權交易市場，導致有些地區耕地非農化的收益巨大，但是受限于補充耕地不足或者耕地保有量不足的制約，無法非農化；有些地區耕地非農化收益不大，更有利于保護耕地，但耕地卻被隨意非農化。

2. 造成社會不公。從土地發展受限角度看，土地用途管制及分區規劃會導致不同利用分區利益群體間責任負擔、利益分享的非均衡，給發展受限地區相關群體帶來福利損失。在當前，我國耕地保護機制以行政和法律手段為主，國家通過法律形式強制農民保持農地農用不得轉為非農建設用地，通過土地利用總體規劃強制各級地方政府保護相應數量的基本農田，但同時卻缺乏配套的補償機制設計，或僅有間接的補償政策[8]，因而顯得剛性有余而彈性不足。政策的不完全造成社會不公，導致農民以及欠發達地區利益分配的損失，農民和地方政府均缺乏保護耕地的內在動力，最終造成土地利用的低效和不公。因此有必要對承擔耕地保護的相關群體進行補償，通過設置耕地發展權并進行合理歸屬分配，可以補償受限發展地區相關群體的福利損失，解決區域土地資源發展與保護重點不同帶來的公平問題。

四、中國耕地發展權制度的創新實踐

當前，在我國，建設占用耕地指標、基本農田保有量指標、補充耕地量指標等三個指標共同執行著耕地發展權制度的功能，一方面，這三個指標的配置均由上級政府的計劃分配來實現，沒有相應的市場交易機制，因此導致區域間無法實現耕地非農化的最優配置；另一方面，沒能實現這三個指標的合理歸屬分配，導致農民和受限發展地區的利益損失，造成社會不公。

為了突破現行政策的制約，在沿海發達地區已經開始探索如何在現行體制下引入市場機制以解決建設用地指標和耕地補充嚴重不足的問題。主要有以下幾種方式：一是“浙江模式”，主要特點是通過土地整理或農村建設用地復墾來增加耕地，并折抵為建設用地指標跨區域交易。另外，地方政府之間達成協議，一方政府為另一方政府代保基本農田和代為開墾耕地從而獲得收益。二是重慶的地票交易，通過成立農村土地交易所，將農村宅基地等建設用地經復墾驗收后產生指標用于跨區交易。各地的創新模式中，主要有耕地異地占補平衡、基本農田易地代保、折抵指標有償調劑、復墾指標、增減掛鉤指標等幾種指標交易機制，這些交易本質上都是耕地發展權交易。

同時，中央政府也看到了各級地方政府在耕地發展權制度上的創新，為了進一步總結和探索適合中國國情的耕地發展權制度，2008年6月27日國務院國土資源部頒布了《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》，開始在全國開展城鄉建設用地增減掛鉤試點工作。此后，全國各省（市、區）均制定了各自“城鄉建設用地增減掛鉤操作辦法”開展試點工作。本文將以福建省為例，具體分析城鄉建設用地增減掛鉤機制的運作過程。

福建省政府通過頒布《福建省人民政府辦公廳轉發省國土資源廳關于實施農村土地整治和城鄉建設用地增減掛鉤意見的通知》（2010年2月22日頒布）和《福建省土資源廳關于印發農村土地整治和城鄉建設用地增減掛鉤操作辦法指導意見的通知》（2010年7月23日頒布）兩個文件，來規范省區城鄉建設用地增減掛鉤工作，并在寧德、南平、漳州、莆田、龍巖等5個設區市設置了6個試點縣和21個綜合改革試點鎮來實施農村土地整治和城鄉建設用地增減掛鉤工作：整治舊村低效利用的建設用地，將其一部分復墾為耕地，一部分改建為新村。新復墾出的耕地由設區市國土資源部門和農業部門審核擬新增耕地的數量，報省國土資源廳先行核定掛鉤指標。新增的耕地仍歸原農村集體經濟組織所有，或由該農村集體經濟組織統一經營，或按農村土地承包法的規定發包給組織內村民。農村新增耕地形成的掛鉤指標用于設區市范圍內城市建設（確需跨設區市的，由省國土資源廳協調個案處理），但需要支付按城市等別確定的掛鉤指標使用費（最低等別的城市不低于每畝10萬元，最高等別的城市不低于每畝20萬元），支付掛鉤指標使用費后，征地時建設項目免繳耕地開墾費和新增建設用地土地有償使用費[14]。增減掛鉤指標使用費主要用于拆舊、復墾和依法補償，剩余資金可用于新村和小城鎮基礎設施、公共設施建設[14]。

從產權經濟學角度，現有的政策創新實際上是在原有耕地發展權制度基礎上引入了耕地發展權交易市場機制——可交易的城鄉建設用地增減掛鉤指標實質上執行部分可交易耕地發展權的職能。政府和農民集體共同分享了掛鉤指標的全部權能。其中，政府部門掌控了掛鉤指標的整體規劃和總量控制權能，農民集體則擁有創造、自由交易掛鉤指標并取得掛鉤指標出讓收益等權能。

五、我國耕地發展權制度創新的學理分析

（一）中國特色的可交易耕地產權設置

中國特色的耕地發展權制度創新，應該根據我國耕地保護的總體目標，以中國的耕地保護與非農化配置現狀為基礎，合理設置可交易耕地發展權，并進行合理分配，以實現耕地資源的可持續利用。首先，我國耕地保護不僅要保護一定量的耕地，同時還要實現耕地存量結構的合理。根據《全國土地利用總體規劃綱要（2006—2020年）》，為了促進了國家糧食安全和國民經濟平穩較快發展，緩解了生態環境破壞加劇的趨勢，我國應該要守住18.06億畝的耕地和16.60億畝的基本農田，并且將相對的耕地和基本農田保護任務，層層分配到各級地方政府，并在空間上落實到具體地塊。其次，我國對耕地實行嚴格保護，嚴格限制其轉為建設用地。非農化建設占用耕地的必須要符合國家土地利用總體規劃，必須經政府審核批準，同時還要按照“占多少補多少”，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數量和質量。同時，對于基本農田的管制更為嚴格——除了經國務院批準的確實無法避開基本農田區的國家能源、交通、水利、軍事設施等重點建設項目以外，其他所有建設項目均不能占用基本農田

從以上的耕地保護和非農化配置的目標可以看出，我國將耕地區分為基本農田和普通耕地兩種，對二者實行了不同的保護級別；同時，我國還將耕地區分為現存的耕地和新增的耕地，二者在非農化轉用中具有不同的權限：其中現存耕地在耕地保護與非農化管理中只具有一種權能，即表征耕地的存在權能；新增耕地則擁有兩種獨立的權能，即表征耕地的存在權能和表征耕地補充的權能。因此，中國特色的可交易耕地發展權應該首先根據耕地保護目標區分為基本農田發展權和普通耕地發展權兩類；其次，應該根據不同的權限進一步將基本農田發展權區分為現存基本農田發展權和新增基本農田發展權，將普通耕地發展權區分為現存普通耕地發展權和新增普通耕地發展權（見表2）。這四種耕地發展權的實現形式分別是：每一單位現存基本農田產生一單位“基本農田保有量指標”；每一單位新增基本農田產生一單位“基本農田保有量指標”和“基本農田補充指標”；每一單位現存普通耕地產生一單位“普通耕地保有量指標”；每一單位新增普通耕地產生一單位“普通耕地保有量指標”和“普通耕地補充指標”。通過這些指標的交易來共同實現各種可交易耕地發展權的權能。特別指出的是，基本農田是一種高質量的耕地，所以基本農田發展權也是耕地發展權，基本農田發展權也可以實現普通耕地發展權的權能，反之，則不行——即“基本農田保有量指標”和“基本農田補充指標”可以分別當做“普通耕地保有量指標”和“普通耕地補充指標”使用，反之則不行。

（二）我國耕地發展權各子權利的歸屬

根據經濟學原理，將資源配置到利用效率最高的經濟主體，才能實現資源的最優配置；同時，賦予該經濟主體按照其貢獻獲取相應報酬的權利，這樣也才公平。我國耕地保護和非農化配置涉及縱多利益主體：需要中央政府代表全國人民的利益從全國的視角對土地利用進行總體規劃（通過設置建設占用普通耕地（基本農田）指標來實現）、需要受限發展的地方政府和農民保有現有的基本農田、需要農民集體進行耕地開墾補充。這也決定了中國特色的耕地發展權應該由上述的利益相關者共同分享耕地發展權權益，耕地發展權的收益應該在他們之間進行合理分配[9]。

1. 將建設占用耕地指標規劃權歸于國家所有，由中央政府代表國家進行統一管理和分配（見圖2）。這主要基于以下兩個原因：第一，在現實的經濟發展中，建設占用耕地規劃與分配主要由中央政府完成，因此，在現有的制度基礎上，將建設占用耕地指標歸于國家所有，具有推行成本低的路徑依賴優勢。

2. 這樣歸屬也有利于中央政府代表國家從公眾的利益去保護耕地的總量和質量[10]。其次，將普通耕地（基本農田）保有量指標歸于普通耕地（基本農田）所在地并承擔相應耕地保護責任的地方政府所有。這主要基于以下三個原因：第一，現行耕地保護任務主要落實到各級地方政府上，因此，這樣歸屬有利于現有耕地保護體系的連貫性；第二，通過將這些子權利賦予地方政府所有，一方面補償了部分欠發達地區地方政府為了保護耕地而限制了地區發展的付出①，從而有利于激發這些地區的地方政府保護耕地的積極性，另一方面也糾正了部分發達地區地方政府無視耕地保護而盲目推進耕地非農化的行為。

3. 通過這些子權利的交易，可以實現地區間的協調發展。將補充普通耕地（基本農田）指標其歸于補充新耕地的農民以及農民集體所有。這樣一方面有利于耕地非農化過程中農民土地權利的保護；另一方面有利于激發農民以及農民集體保護耕地的積極性。

（三）可交易耕地發展權制度創新下耕地保護與非農化管理目標的實現

在可交易耕地發展權制度創新下，我國耕地保護的目標可以通過以下方式實現（見表3）：首先，耕地保護方面。在規劃期內，要求全國共持有18.06億畝的耕地保有量指標和16.60億畝的基本農田保有量指標，并將這些任務層層分配到各級地方政府，如果各級地方政府自身無法實現這些持有任務，則可以通過相應的“基本農田保有量指標”交易市場和“普通耕地保有量指標”交易市場購買相應指標。其次，我國耕地非農化管理目標可以通過以下方式實現：只有建設項目同時擁有新增建設占用普通耕地（基本農田）指標、補充普通耕地（基本農田）指標，建設項目才可以將一塊普通耕地（基本農田）非農化，如果建設項目自身沒有這些指標，則可以通過相應的指標交易市場購買相應指標。

六、結語

可交易耕地發展權制度是實現耕地保護、耕地非農化最優配置的重要手段。當前，耕地發展權及其相關權能在我國法律上還未明確界定，不過它在現實的土地規劃與管理中卻是存在的。不過，現實中的耕地發展權機制存在權能歸屬不明確、沒有相關交易機制等問題，導致現有耕地保護與轉用制度下，耕地非農化的配置效率低下和社會不公的問題。因此，以我國現有的土地制度為基礎，創新中國特色的耕地發展權制度，是實現我國耕地保護目標和耕地非農化最優配置效率的現實選擇。根據我國耕地保護目標和耕地非農化的管理機制，應該將我國耕地發展權區分為現存基本農田發展權、新增基本農田發展權、現存普通耕地發展權等4種，不同類型的耕地發展權具有不同的權能，這些權能可以分解為不同的指標予以實現，具體說來：現存普通耕地（基本農田）發展權的權能通過普通耕地（基本農田）保有量指標實現、新增普通耕地（基本農田）發展權權能通過普通耕地（基本農田）保有量指標和普通耕地（基本農田）補充指標共同實現。最后，在耕地發展權歸屬上，建設占用耕地指標的管理權應該歸屬于中央政府，普通耕地（基本農田）保有量指標的支配權應該歸屬于地方政府，補充普通耕地（基本農田）指標應該歸屬于耕地補充者。

注釋：

①農民和地方政府限制了自身發展保護了耕地，從而使耕地可以為人們提供耕地存在的生態價值，因此，有必要對農民和地方政府進行補償。當前，在我國主要采用“農作物生態補貼”的方式對農民進行耕地保護補償，采用“基本農田保有量指標”的方式對地方政府進行耕地保護補償。

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責任編輯、校對：馬彥麗