赤峰市克什克騰旗永勝綜合農協參與式社區規劃報告

達林太　于洪霞

受中國社科院社會發展研究中心和北京農禾咨詢中心的委托， 2011年7-8月先后兩次對赤峰市克什克騰旗永勝綜合農協進行調研，并在調研的基礎上，協助克什克騰旗永勝綜合農協提出參與式的社區規劃。

一、調研和社區規劃的技術路線

爭對永勝綜合農協提出的“集中居住，集約化經營”發展項目，考察小組除了對農戶進行典型的專訪，對各級政府部門以及相關的農畜產品的企業專門調研訪談，對所涉及的土地所有權的隊（村）級進行訪談，根據具體情況還進行實地拍攝、錄音等調查手段。對項目設計內容中的所有的社會、經濟部分（即非技術部分）進行調查。還在當地分別邀請有關專業人士或業務熟悉人員座談研討，尋找資深專家咨詢請教，向有關部門索取資料和文獻，并從技術方面來研究、分析項目的可行性。通過上述的田野調查對綜合農協提出項目的可行性設計進行分析完成了：1.社會經濟評估或社會經濟可行性研究或考察。2.技術可行性考察。在社會經濟評估小組和技術可行性考察小組結束野外考察之后，召開了參與式項目計劃研討會。通過這一研討會，項目的群體及角色代表將充分討論，并確定出他們自己項目的問題框架、目標體系及計劃一覽表。由于研討會時間較短，村民對項目和綜合農協的理解還不是很清楚，報告就村民的討論做一些描述，并提出一些簡單的建議供討論。

二、規劃的目的和方法

目的是讓永勝綜合農協的村民及相關群體共享知識、經驗和信息。而不是權力差異——主導所謂的“參與性”過程，外來者的行為與態度是協助，而非主導，摒棄社會關系與偏見（分層、性別等）。最終協助永勝綜合農協自行評估自身發展的需要、識別問題、優先制定發展計劃。

方法上是由封閉轉向開放，由個人轉向群體，由文字轉向視像，由量度轉向經驗。強調外來者與當地人、組織與組織之間的伙伴關系。倡導相關利益群體平等、共享知識、經驗與信息。誰的計劃？誰的發展？尋求相關群體的利益相關點，鼓勵不同群體的參與和表達聲音。

三、內容

（一）基本狀況

永勝村位于經棚鎮的西部，總國土面積為404.70平方公里，轄19個自然村，戶數為815戶，人口為2786人，人均收入為4800元（永勝村委會提供，2011）。2010年7-8月份分別調研了永勝村的上水頭、二窩鋪、五地和柳條溝6個村，訪談村民9戶。結合研討會村民繪制的空間要素的村貌圖、資源平面分布圖、剖面圖的部分信息，該地區的社會經濟狀況如下：

通過調研結合村委會通過的資料分析，永勝村村民有1/3轉移出去或常年外出打工，留守村民的受教育程度如下表。

留守村民男性村民大約有434人，女性村民有355人，從受教育程度的占比分析，留守村民中初中和小學居多。高中以上的村民占留守村民的3%。

從典型調研的二窩鋪、三窩鋪、十地和九地等6村資源狀況分析，留守戶大約在160戶，戶均人口為2.2人，以戶主年齡為參照統計指標40歲以下的年輕勞動力只有29戶，41-50歲的中年勞動家庭約在51戶，51歲的勞動力家庭有80戶，約占所有的留守家庭的一半（參見圖2）。

以實際調研、村委會和村民口述制表。上表的土地指基本農田，草場指基本草場。如果把退耕地，五荒也計入，每個村的草場可能會增加3-5倍。

從表2可以看出，以上6村的戶均土地面積為20畝（不包括退耕的土地），戶均草場面積為50畝（不包括部分五荒地），由于大量的青壯年村民外出打工，實際種植的土地只為總土地面積的35%，大部分土地閑置或轉換為草場。從草場的使用狀況看，由于大量的人口外出打工草場閑置，留守村民戶均使用草場為160畝，由于該地區實行了禁牧政策，村民不愿意透露飼養牲畜的數量。從土地（草場）使用分析，該地區雖然是農業區，農民的主產業應該是畜牧業，農業為輔助產業，服務于畜牧業。

從村民的收入大致構成分析，主要收入為牧業收入，占總收入的50%；政策性收入主要是退耕補貼、低保及一些惠農補貼，約占村民總收入的21%；財產性收入主要是土地出租等收入，約占總收入的2.5%。

從村民的支出看，由于農資和勞動力上漲，種植支出占到村民生產支出的第1位。由于禁牧政策使過去放養變為現在圈養，購買飼草料造成村民的養殖成本在增加，偶爾偷牧，會被罰款，放養的成本也很高。

在生活消費支出中，教育支出占第1位，在調研的村民中占到純收入的65%，轉移出去的村民大部分是為了解決下一代的教育問題，在經棚鎮租房、陪讀、打工。食品消費為1890元，調研村民的恩格爾系數為0.33，服裝支出為300元，從調研數據分析，該地區的留守村民尚不富裕。

從調研的留守村民2010年收入、支出和凈儲蓄分析，收支兩項相抵凈儲蓄為-4910元，村民的再生產主要靠上游的小賣部賒購、農信社貸款或者民間貸款。

（二）村社大事記

從村民描述的村社大事記可以看出，永勝村土地承包到戶是在1984年，從這年開始，村民可以自己選擇土地和草場的利用方式。當時的土地生產主要是提供任務糧和滿足自己的口糧，同時村民擁有了發展養殖業的自由，因此，養羊成為村民記憶中的一個重要事件。據村民回憶，草場開始出現退化的跡象始于1988年左右，這時的養殖業開始成為主導產業并超過了種植業，原因是優良的草場為養殖業提供了豐富的牧草資源，畜產品價格的雙軌制推動了畜產品價格上漲，結果是草場超載過牧。據村民回憶村民規模外出打工始于1996年，原因是稅費負擔過重，當時除了稅重外，費多的離譜，搭車收費項目約有20多項。村民的外出打工有點像人類學 “逃遁”理論所述的那樣，國家通過稅費制度，對農民進行管制，躲避國家管制成為了這一時期農民有意采取的方式，分散在城市的邊緣角落有利于躲避國家的介入。村民回憶村莊周圍的流沙大約在2003年開始活動，政府通過限制養山羊來治理沙地，村民的畜牧業因此受到了限制。隨著農牧業稅在2004年的減免，政府提供的公共服務徹底的撤離了農村，農戶徹底的變為一個自我服務、自我教育的單位。永勝村又經歷了一次大規模的村民離開土地外出謀生，這次人口轉移流動更多的像是年輕村民追尋公共服務（主要是下一代的教育），不完全是經濟學所描述的由低工資向高工資自由勞動的流動。隨著稅費的減免，政府環境政策開始介入——禁牧，畜牧業受到了徹底的影響應該是在2005年。這一禁牧政策的實施，使包產到戶以來農牧互補的格局徹底的被摧毀，單一農業抗風險差的弊端表現出來，村民收入明顯的下降。

（三）時間要素的季節歷

由村民提供的季節歷看出，種植活動一般從4-10月之間，除去打草的1個月，種植活動為6個月，養殖活動為全年的主要勞動。娛樂活動主要是春節，村民偶爾聚在一切打打麻將或者喝喝酒。開會活動主要是村委會對禁牧政策的宣傳。在所有的活動中，男女幾乎均等的參與。

（四）利益相關者分析

（物種發展史、社會貧富分層、具有邏輯關系要素的機構分析圖，由于村民沒有時間，在研討會中只好略去了）

從村民中所列的利益相關者看出，村民普遍對旗鄉兩級政府有意見，主要是禁牧政策影響了他們的放牧，也影響了他們的生計，村民希望政府制定一個可持續放牧計劃。村民普遍認為村委會還可以，幫助他們爭取了一些比如打井、上電、申請低保等一些政策。對村民小組有意見，認為不替他們反映真實的訴求。由于綜合農協成立不長時間，對其的作用還不太清楚，有的村民認為他們可能和村委會是一個機構?；谶^去的經驗，村民對農禾之家的理解，可能會帶來項目，村民是否收益，期望值不高。

（五）問題識別及確立目標

1.問題識別

依據村民研討會整理（村民所列的問題很多，上圖已經整理）。

提供對村民所提出的問題識別，發現村民現在的主要問題是收入不高、貧困。進一步分析造成貧困的原因，發現主要是來自三個方面：禁牧、放牧罰款；勞動力不足，不能進行精細生產；政府的扶持項目缺失。

2.目標確立

當把所有的問題陳述轉化為正面的目標陳述，按問題樹的結構構建出了目標樹（目標樹圖略）。通過檢查“手段—結果”之間的相關關系，在目標樹中刪除現實中不可實現的目標，如調整宏觀政策、阻止政府對村民偷牧行為的罰款，規勸外出打工年輕人回來等。再對目標樹中的所有目標進行分類，產生以下目標組，如規模經營土地、種植飼草料、發展畜牧業、發展集約化蔬菜業、統一經營，協商可持續放牧計劃。

對供選擇的目標方案進行評估分析，以確定出最終的項目目標為：

（1）可以嘗試通過綜合農協爭取項目，對土地和草場重新規劃，部分產量低的農地種植飼草料，協調政府制定可持續放牧計劃，發展半舍飼半放牧畜牧業。

（2）部分平整并可以上水澆灌的土地，可以搞大棚蔬菜。

合作和收益分配方式：

（1）村民以土地、草場、牲畜和勞動力入股。

（2）統一經營、統一核算，利潤共享。

（六）項目論證設計

為了深化對綜合農協提出的項目的主題理解和認識，鼓勵參與討論，收集有關信息，采用SW0T分析工具，分析既定的項目主題的優勢、劣勢、機會和風險，同時明確不同人群面對同一活動時選擇對策的差異性（由于時間關系項目設計沒有做）。

依據村民討論整理。

三、討論和建議

由于趕上了村民的打草季節，無論是調研和研討會都比較倉促，獲得的信息可能會缺失，影響部分村民意愿在報告的表達，建議在農閑的時候再做一次培訓，提升村民對該類活動的認知和參與的能力。下面就前期的工作做一些簡單的建議供討論。

經歷了“包產到戶”和“后稅收時代”兩次大的政策的影響，農村社區的社區功能在瓦解。撤鄉并鎮后政府的公共服務缺失，造成農村人口的大量流出，社區的抗風性能力在下降，這直接影響了土地規模經營和集約經營。土地利用效率低下和政府的管理缺失是這一地區農民貧困的主要原因。因此，通過綜合農協重建社區文化是非常必要的。

該地區有豐富的土地和草場資源，以永勝村三組為例，有可以上水的平地約664畝，旱平地400多畝，退耕還林地80多畝，機電井一眼，全村通電；有草場約10000多畝，全村只有18人在居住，勞動力不到10人，農牧業經營的多為50歲以上的中老年人，生活水平尚不富裕。如此的資源稟賦，如此少的勞動力，這在中國目前的農村是不多見的，這也為今后通過綜合農協合理配置資源，有效利用資源來提升農村和農民的整體經濟實力，提供了很好的實驗基地。

后稅收時代稅費的減免和國家的補貼削弱了農民作為國家主人的地位，農村社區社會出現了分層，出現了普通村民和村干部兩個階層。村干部已脫離了農民的身份，代表國家配置公共資源，行使國家的權力，農民喪失了作為國家主人的話語權。在這次調研和培訓中不斷出現這兩個階層話語的互動，村干部對回村指導工作謂之“下鄉”。從村干部的社會網絡圖中可以分析出，這個階層越來越遠離鄉村、遠離農民，攀附資本，和資本結緣使這個階層成為了新一代鄉紳。綜合農協未來的工作如何成為一個農民參與并且具有自組織功能的組織，如何實現與村干部的良性互動，可能是需要研究和思考的一個問題。

從這次調研和培訓中發現這樣一些問題，村民對綜合農協還不是很了解，在培訓的初期不是很認真，有點像是完成村委會交給的任務似的。隨著培訓的深入，村民的參與性在提高，但在表達真正訴求時往往是村領導或者綜合農協的領導去代言。 建議在將后可以先搞一些綜合農協能力建設項目，進行一些這樣的參與式的培訓，也可以帶一些資源進去，比如，可以給來培訓的農民提供一些食宿的費用、誤工的補貼，這樣可能會改變農民卑微的地位，以利于村民的充分參與和意愿的表達。

對綜合農協提出的“集中居住，集約化經營”，通過調研和研討會分析，就目前而言，有點過早，集中居住需要給遷出來的村民提供建房的資金，退一步講，即使是資金可以解決，但村民微薄的收入沒有辦法支付集中居住的生活消費。土地租賃是一種資本運作的方式，用契約約定一定時間的租金，隨著未來的不確定因素（如物價的上漲等），固定的租金是沒有辦法讓村民獲得更多的利益，更大的發展空間的，反過來可能會加劇政府的負擔和社會風險。隨著綜合農協的成長，未來可以通過集約化經營來完成集中居住。近期可以讓農民就地居住，用土地、草場、牲畜入股，收益可以通過約定租金加年后分紅的形式試點運作。

無論從社會經濟可行性、技術可行性來看，中國社科院農禾之家咨詢中心支持永勝綜合農協的發展都是可行的。從目前看，永勝綜合農協最大的問題的是綜合農協知識供給不足，無論從領導層和普通的村民對綜合農協運作都理解為是一個能帶來錢的項目，不是農村和農民的發展問題。永勝綜合農協同時也缺乏綜合農協事業的推動者。建議農禾之家對永勝農協的支持可以分兩步進行：1.幫助其能力建設，內容可能是幫助落實章程、組建辦事機構、建立制度，通過宣傳培訓拉近村民與綜合農協的距離，在村民中培育骨干成員，提升村民的參與能力，具體時間可以用一年來完成。2.在能力建設完成后，幫助其選擇產業，討論收益分配。

（作者單位：1.內蒙古大學蒙古學研究中心；2.內蒙古農業大學經濟管理學院）

責任編輯：楊再梅