我國土地收益分配機制存在的問題及改革建議

彭朝冰

土地收益是在土地利用過程中，集體和國有土地使用權出讓、轉讓、租賃以及在土地不動產上課稅立費使各個利益主體取得的收入。在我國現行制度安排下，土地收益的主要來源包括地租收入、地價收入、地稅收入以及地費收入。土地收益分配包括國家或政府通過土地征收所獲取的農地非農化收益的分配，通過出讓、租賃等市場手段獲取的土地所有權收益的分配，以及利用土地稅費等財稅手段所集中的土地收益在各級政府之間的分配。

我國現行的土地收益分配機制初步實現了土地從無償使用向有償使用的轉變，在一定程度上凸顯了土地的價值，土地的租、稅、費及價格也起到一定的調節土地市場的作用。然而，也出現了一系列負面效應。

土地收益分配機制存在的問題

地方政府過度依賴土地財政，農地非農化加劇

土地出讓金實質上是一定年期內地租現值的總和。在這一點上，出讓金、批租制也可以看作是收取地租的一種形式。

1994年財稅制度改革后，并未很好解決地租地價分配問題。首先是地方政府過度依賴“土地財政”。據統計，2012年，全國土地出讓金高達2.69萬億元，占當年地方財政收入的31%。比2011年降低了7個百分點，但依然處于歷史較高位。實際上，從2002年開始，全國土地總收入占比就高于20%，一直在波動中上升，期間有幾年，該比例甚至一度超過50%，2010年甚至達到76.6%，對地方財政收入起著不可或缺的作用。然而，這種主要依靠“土地財政”建立的城市經濟發展模式也是不可持續的，將數十年后的公共財政收入提前收了，一旦大規模城市化進程結束，可供開發的土地日益減少，未來的公共財政狀況將會面臨嚴峻考驗。

其次是農地非農化加劇問題。由于地方政府以土地作為資本“原始積累”的手段來滿足區域經濟發展的需要，由于濫用征地權以及征地補償標準偏低等原因，沒有體現集體土地所有權轉讓的價值。這種非市場化的行為導致農地轉非農用地收益分配形成的土地收益“大頭在下”的分配格局，“激勵”地方政府積極進行農地非農化，地方政府耕地保護動力缺失。

地稅分配中重流轉輕取得和保有

自1994年分稅制改革的逐漸完善，我國的地稅收入基本上形成了土地使用權取得、保有、流轉為主要環節的土地稅收體系。然而，我國現行的土地稅收體系仍存在稅負結構不合理，重流轉輕取得、保有的問題。如土地轉讓環節需交納契稅、印花稅、增值稅、營業稅、所得稅、城市維護建設稅等，總體稅負平均水平達15%，過重的土地流轉稅使土地經營者獲利較少，大量存量土地難以進入市場，造成土地供應不足，影響了土地二級市場的發育。而土地的取得環節的耕地占用稅過輕，最多10-20元/平米，土地持有環節的城鎮土地使用稅以大城市為例僅有1.5-30元/平米，且不少地方甚至尚未開征，造成耕地的大量侵占、閑置與浪費。

地費分配中以費代稅、以費擠稅

在我國有關法律、政策及地方各級政府目前收取的土地費中，土地復墾基金、新菜地開發基金、農業重點開發基金等具有稅收性質，外商投資企業土地使用費、城鎮和工礦區以外的國有土地使用統籌費等未納入土地使用費，存在以費代稅現象。政府的土地收益中土地稅僅是其中很小的一部分，因為稅收歸國庫，構成預算內收入，而且地方政府與中央政府的稅權分布不平衡，地方政府的積極性不高，地方政府的土地收益更多的以各種費的形式取得。據估計，我國城市土地相關的收費少至十幾項、多至72項，其中一些費用構成預算外收入，因此，一些地區、部門在利益驅動下，亂收費現象嚴重，正常土地稅收受到沖擊，出現了以費擠稅現象。

土地收益分配機制的改革建議

2006年12月，國務院辦公廳下發《關于規范土地使用權出讓收支管理的通知》，對土地出讓金的收入范圍與征收管理、實行“收支兩條線”管理、規范出讓金收入使用范圍等做出詳細的規范要求，應當說是這一土地收益分配的新機制是中央破解耕地保護難題的一劑良方。

規范土地收益的使用范圍 ，實行“收支兩條線”管理

明晰和規范新增建設用地土地收益使用范圍，主要包括征地成本（如征地補償費、土地開發支出）外，重點用于農地保護與民生投入，如社會保障費、糧食安全費用、新農村建設支出等。存量建設用地土地使用權出讓、轉讓等土地收益使用范圍大體與上述相同。土地收益全部收繳地方國庫，納入地方基金預算管理，支出一律通過地方基金預算從土地收益中予以安排，實行“收支兩條線”，在地方國庫中設立專門賬戶，專門核算土地收益的收入與支出。

構建土地收益地區分配框架，建立耕地保護區域財政補償機制

耕地保護是確保國家糧食安全的一項重要的、公共利益性質的事項，是中央政府的主要職能，而地方政府出于經濟發展的壓力，沒有保護耕地的利益驅動力。從土地資源稟賦和土地利用的地域分工角度看，客觀上存在耕地保有量和基本農田保護的區域差異，因而存在耕地保有量大、建設用地指標少，農用地轉用的土地收益和由此獲得的地方GDP和稅收就受較大的影響的事實。問題的關鍵是地方政府保護耕地的成本由誰來買單，只能是中央政府。因此，通過對不同區域耕地保有量和耕地安全底線的測算，建立國家層面的基于耕地數量質量保護的土地收益收繳、分配與補貼的地區分配框架，用經濟手段調動地方政府耕地保護的積極性，抑制耕地過度減少的利益驅動。

改革現行土地稅制，發揮土地稅的調節作用

我國土地稅制改革總的目標原則是：增加土地取得的稅負，提高土地保用的成本，減輕土地流轉的負擔，抑制土地投機的行為。為此，在取得環節，在耕地占有稅基礎上增設其他農地占有稅，大幅提高稅率，采取從價計征的方式，達到農地管制的目的；在保有環節，提高城鎮土地使用稅稅率，改過去的按面積計征為按土地現價計征。設置土地閑置稅、農地荒蕪稅、甚至是土地粗放利用稅；在流轉環節，適當降低土地增值稅稅率，鼓勵土地流轉，對其他流轉環節的稅種進行必要的梳理與整合，理順土地稅費關系，防止以費代稅、重費輕稅現象，并降低各種形式的流轉稅率。

此外，為完善土地收益分配機制，還應在技術、機構與制度法規層面給予配套。在技術層面，強化農地分等定級估價工作、完善土地市場化評估技術標準、建立健全的土地信息系統。在機構層面，進一步推進機構改革，精簡人員，實行專業化管理；加強土管、財政、稅務、城建及房地產管理等部門的聯系，形成互動性辦公；特別事關土地收益的分配，應有一個良好的監督與反饋體系，防止地方過度依賴出讓土地求發展，同時又要防止中央過度侵害地方權益。在制度、法規層面，加強法制建設，以法治稅、以法治費，設立“亂收費亂攤派”以貪污論處的條款，明確亂收費亂攤派的責任主體；進一步完善土地國家優先購買的權利，防止土地收益的流失；加強建設用地的總量控制，供給適度從緊，以實現土地資產的實有價值，逐步建立和完善土地銀行制度。

（作者系湖南省國土資源規劃院副院長）