論我國義務教育中平等權之保護

霍妍曲

摘 要：義務教育是國家的義務，是公民生存和發展的基礎。但在義務教育過程中教育歧視事件時有發生，嚴重侵害了學生的教育平等權。究其原因，主要是我國關于教育平等權的立法規范缺乏可操作性，行政執法不嚴，司法救濟渠道不暢通，以及教師隊伍管理體制不完善。為了保護學生的教育平等權不受侵害，應完善教育平等的立法，加強教育法律的執行，為教育平等權提供相應的司法救濟渠道，并借鑒美國、日本等一些發達國家建立符合我國教育體制的教師流動制度。

關鍵詞：義務教育；教育歧視；平等權；保護

中圖分類號：D920.0 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）21-0257-04

國家負有保障九年義務教育順利進行的義務。然而，義務教育過程中大量發生了侵害學生教育平等權的教育歧視事件。這些歧視行為嚴重損害了學生的尊嚴和人格。國家不僅應該保證學生能夠上學，還應保證學生能在學校得到相對公平的對待。因此，對我國當前的教育歧視事件關于教育平等權方面的保護進行研究具有十分重要的意義。其不僅對立法、執法、司法能起到相應的反思作用，還能消除各種教育歧視，維護社會穩定，推進社會和諧。

一、教育歧視事件及教育不平等的體現

教育平等權是憲法賦予公民的一項基本權利，該項權利對應的義務主體應是國家。義務教育是國家的義務，國家應該保證每個公民能夠平等地順利地完成九年義務教育。然而，近年來，教育歧視事件大量發生，這些歧視行為嚴重損害了學生的教育平等權。

（一）典型教育歧視事件舉例

在義務教育過程中，有的中小學入學時規定了歧視性的條件，依據父母的身份、地位來決定孩子能否入學，或者把學生的戶籍所在地是否在本轄區內作為入學條件，甚至一些幼兒園也規定了苛刻的入學條件。例如，隨著父母外出打工的孩子，想要在父母工作地上學，可能會受到當地學校的多方刁難，必須繳納高額的“擇校費”才能上學。義務教育“擇校費”問題是一個社會的通病，并沒有根治，而且隨著經濟的發展愈演愈烈。天價擇校費重創教育公平。據一項調查結果顯示，2011年，上海、廣州等35個受訪城市的平均“小升初”擇校費為4.4萬元，而北京地區的平均值高達8.7萬元[1]。

教育“擇校費”問題，只是侵害學生教育平等權的一個體現。當今社會，還有很多侵害學生教育平等權的現象。2011年10月中旬，陜西省西安市未央區第一實驗小學搞教育“創新”，把學生按領巾的顏色分成兩類：學習好的學生戴紅領巾，學習不好或者調皮的學生戴綠領巾[2]。無獨有偶，“綠領巾”事件發生后，內蒙古自治區著名中學的包頭市二十四中，將130件背后印有“包24中優秀生，翔銳房地產”字樣的紅色運動服，發放給初二、初三年級成績前50名的學生和學年成績進步特別快的學生[3]。無錫一些中小學教師因為學生學習成績差，便要求家長帶孩子到醫院進行“智商測試”，如果測出孩子智商低，老師就可以向上面打申請，這樣的孩子的成績就可以不計入班級成績和考核，自己的“績效考核”也就不受影響了[4]。有的中小學為了所謂的“因材施教”，劃分出重點班、非重點班，火箭班、清華班，并按照學生入學成績或者考試成績將學生分到對應的班級。

教育不平等現象比比皆是，上述教育歧視事件雖然只是目前教育領域里教育不平等表現的冰山一角，卻也深深地刺痛了社會的神經。

（二）教育歧視事件反映出的教育不平等

“擇校費”問題、“綠領巾”事件等暴露出的我國義務教育中教育的不平等，其主要體現在以下幾方面：

第一，入學機會不平等。學校方面，學校的壓力在于“需要收費”。盡管學校基礎不一樣，但每個學校都缺錢，財政撥款多數時候只能維持學校的基本運行。許多學校收取的擇校費已經成為維持學校正常運行的重要支柱。家長方面，由于學校之間的差距肯定長期存在，在好中選好、優中選優的思維支配下，家長擇校的熱度也越來越高。為了孩子能夠接受好的教育，或者為了學生家長自己的臉面，不少學生家長不惜重金，通過交擇校費將孩子送到重點學校就學。雖然九年義務教育是法定的教育制度，但是只有交得起擇校費的學生才能進入重點學校學習，接受好的教育。交不起擇校費的學生，只能順應事態，委曲求全。入學機會的均等是教育平等權最低層次的要求，如果權利主體連受教育的均等機會都沒有，那么，教育平等權就無從談起。

第二，教育資源分配的不平等。國家教育經費投入嚴重失衡，農村教育經費投入嚴重不足。部分農村地區義務教育經費的嚴重匱乏導致學校債務危機嚴重，難以繼續辦學。學生也失去了求學之所。相關教學設備分配不均，有的偏遠山區根本沒有相應的教學設施，甚至連一個像樣的學校都沒有。這些使得農村孩子一開始就輸在了起跑線上。

第三，教學質量上的不平等。城鄉差異、地區差異，不同地區的學校師資、教學水平不同。條件好的學校，廣納良才，招的都是閱歷豐富、學歷較高的資深老師。條件一般的學校，招到的老師教學水平也相對較好。但是，對于偏遠山區的學校來說，他們沒有錢聘請資深的老師到他們那里教學，即使有相應資金，相關老師也不愿意去那么艱苦的地方。各個學校教學質量上的差異反映出學生受教育的不平等。

第四，教學內容上的不平等。雖然國家推行九年義務教育政策，義務教育期間，學生使用的都是統一的教材，但是學生不能生搬硬套學習，需要更好的學習方法。一些學校，不僅教授學生書本上的知識，還注重培養學生的思維能力、創新能力。例如，他們向學生推薦一些輔助性教學資料。這些輔助性資料上有許多好的學習方法，這些方法教學生如何去理解、去思考問題，培養學生新的思維方式。然而，只有家庭經濟條件好的學生才能承受起這些輔助資料的費用。此外，同一學校劃分出重點班、非重點班。學生在不同的班次接受到的教學模式也不一樣。這也體現了學生受教育的不平等。

二、義務教育中教育不平等的成因

平等權作為一項憲法權利，當然應有相應的立法規范、行政監督以及司法救濟對其予以保護。但是，如果法律條文只具有宣言性質，沒有落到實處，行政執法抽象而不具體，沒有相應的懲罰措施，司法救濟渠道不暢通，那么人們所主張的“平等”，也只能是一紙空文。隨著教育事業的蒸蒸日上，因歧視而發生的侵害教育平等權的事件將會越來越多。筆者認為，義務教育中教育不平等形成的原因主要有：

（一）教育平等權的立法缺乏可操作性

我國關于教育方面的立法，還是比較廣泛的。從1980年我國第一部教育法律《學位條例》誕生以來，我國先后出臺了《義務教育法》、《教育法》、《職業教育法》、《中華人民共和國高等教育法》等一系列法律、法規及規章。而且在2006年《義務教育法》得到了修訂。但是，這些立法對我國教育平等權的保護還是過于原則。我國《憲法》第33條規定：“中華人民共和國公民在法律面前一律平等。”第46條規定：“中華人民共和國公民有受教育的權利和義務。”《教育法》第9條規定“中華人民共和國公民有受教育的權利和義務。公民不分民族、種族、性別、職業、財產狀況、宗教信仰等，依法享有平等的受教育機會。”可以看出，我國現行憲法法律并沒有關于“教育平等權”的直接規定。同時，平等權與受教育權這幾項法律規范過于原則，缺乏現實的可操作性，只是具有“價值宣言性質”的條款，缺乏科學的、合理的程序設定，針對性和操作性不強，實施中難以收到實效。同時，相關主體的權利義務、基本保障制度及措施、法律責任等重要問題尚缺乏明確的法律規范，導致立法的初衷和立法的精神在實施中大打折扣。一旦學生的教育平等權受到侵害，受害人也找不到相關法律依據支撐起訴。

（二）教育管理部門執法不嚴

在義務教育過程中，教育管理部門未履行其保障九年義務教育順利進行的義務，沒有采取保障平等權的措施。事情發生后，對平等權的損害，教育管理部門沒有嚴格執法，沒有對行政相對人予以相應的處罰。“綠領巾事件”發生后，相關教育部門只是責令叫停，并沒有對該學校給予相關行政處罰。“紅校服事件”也以相關教育局勒令收回運動服，并要求學校不得以任何形式區別對待學生而告終。同樣，無錫市教育局和市政府督導室也只是聯合下發通知，嚴禁對中小學生進行“智商測試”。這些行政機關都沒有做出具體的行政行為，治標不治本，都沒有達到實際的效果。

（三）司法救濟渠道不暢通

“沒有救濟就沒有權利”。我國憲法、法律對教育平等權的規定過于簡單和抽象。教育平等權遭到侵害往往依賴于相關部門的設定了前提條件、行為模式、法律后果的具體法律規范。現實卻是教育平等權救濟渠道不通暢，司法救濟的規定既不明確又適用范圍狹窄。現代法治精神的出發點是保障權利，如果沒有救濟，不具有可訴性，法律上的權利就會成為一紙空文。我國沒有憲法訴訟制度。教育平等權是一項憲法權利，應該具有可訴性，必須有專門的司法機關保障。然而，在實施過程中，憲法基本權利是否具有法律上的效力，憲法基本權利受到侵害時，是否可通過法律途徑尋求司法救濟，是中國行憲以來未在法律中明確、法院審判實務中沒有展開的工作[5]。

（四）師資隊伍管理機制不完善

學生在求學過程中被歧視，受到不平等待遇，還應歸責于我國師資隊伍體制管理的不科學。第一，教師的考核與學生的成績直接綁定。老師為了鼓勵學生學習，更為了通過自己的考核，采取發放“綠領巾”、“紅校服”等方式鼓勵學生，這既傷害了學生的自尊，也違背了平等權的要求。第二，教師師資水平、福利待遇存在差距。地區差異，城鄉差異，資深的、有能力的老師自然進入待遇好、教育設施齊全的學校任教。教學水平不高的老師只能留在條件相對較差的學校教學。各個地區、各個學校之間的老師相對固定，缺乏流動性，不能很好地開闊學生的眼界，教學生一些新的學習方法。第三，教師資格終身制，使其缺乏提升自我的動力。在我國，教師資格認證一直存在門檻過低的現象。門檻不夠高又實施終身制，這對于教師職業能力的提高和隊伍的優勝劣汰，都是一種抑制。這也間接地體現了學生受教育的不平等。

三、部分國家教育平等權保護之考察

當今世界各國都普遍注重對教育權平等的保護。許多國家不僅在立法中確立了完備的教育平等權保護體系，而且在相關的執法、司法、師資隊伍管理機制中中盡量給予落實。

（一）美國

美國在立法、執法、司法上對義務教育平等權擁有較為完善的保護體系。在立法保護上，美國教育平等權的立法內容十分豐富，涉及諸多方面，從憲法到一般法律，從程序法到實體法，從針對普通公民到照顧弱勢群體，形成自身鮮明的特點[6]。例如，在義務教育立法方面，其主要有初等教育的法律。如《初等和中等教育法》、《教育總則法》以及《2000年教育目標法》等。這些法律規范設定了嚴格的前提條件、行為模式和法律后果，具有較強的可操作性。

在教育執法上，根據美國憲法，聯邦政府沒有教育管理權，美國的教育行政管理權主要在各州。聯邦政府通過教育經費的撥發等方式，對各州的教育進行宏觀管理，加強了聯邦對州教育的控制，教育管理體制逐漸向均權化方向發展。美國執行教育法的行政部門大致可以分為四級：聯邦、州、地方、學校。每一級教育行政管理部門都設定了相應的比較具體的職權[7]。

在法律救濟上，立法保障和行政執法保障共同構成了教育平等權的事前保障。該權受到侵害后獲得的救濟，是事后保障，其與事前保障相對應，共同構成教育平等權保障的完整體系。目前美國處理教育糾紛最常用的辦法是法院系統對教育糾紛進行裁決。值得一提的是在美國50個州中，每個州都有一套少年法庭或家庭法院系統。在這種法庭中對少年運用不同的規則，并施加不同的處罰。①有些教育法的實施，由少年法庭或家庭法院專門負責，如義務教育法。少年法庭等是保護少年利益，保證教育法順利執行的重要措施和手段，對美國的教育事業的發展起了一定程度的促進作用。

（二）日本

除了憲法對教育的相關規定外，日本還有很多保障教育平等的法律。例如，1947年制定的《教育基本法》、《學校教育法》、《社會教育法》、《國立學校設置法》、《私立學校法》、《文部省設置法》、《教育公務員特例法》、《教員許可法》、《義務教育費國庫負擔法》、《終身學習振興法》。這些法律明確了教育方針、教育目的、社會教育、義務教育、教育機會均等內容，對整個學校教育做出了全面而又詳細的規定，有的涉及教育財政、學校基準、教職員、教育財政等方方面面。通過法律具體化使憲法規定的“國民有受教育的權利”這一抽象的、原則的規范，具有了可操作性和可執行性，在現實層面能夠具體落實[8]。此外，日本教育法形式中的判例法，也彌補了教育法體系中的某些不足之處，成為教育法規體系中的重要組成部分。

為了解決都市與鄉村之間、偏僻地區與非偏僻地區間的交流，教師構成的合理性，同一學校長期任職者變動等問題，為了實現教育平等，日本制定了一系列的法律、法規，確保教師流動。“日本法律規定：一名教師在同一所學校連續工作不得超過6年。規定了教師流動的義務性，使教師基本處于流動的狀態。”[9]教師流動制度，也可以稱為教師交流制度，是指教師按照相關的規定，每隔一段時間從一個地方調到其他地方任教的制度。“從流動的方向來看，教師流動是多樣化的。日本的教師可在同級同類的學校間流動，也可以在不同級別的學校間流動，還可以有不同種類的學校間的流動。從流動的規范性來看，日本教師的流動是相當規范的，各道、府、縣在教師的定期流動方面都有政策規定，主要的政策都是一致的，如對教師流動的年限、教師的相關津貼標準、教師流動的行政審批等方面都有規定，這就保證了教師流動制度的規范性和一致性。從流動的保障來看，日本教師的流動制度有相關的法律法規作保障。”[10]日本是實行義務教育均衡化發展程度相當高的國家，其中教師流動制度給義務教育均衡化發展帶來了非常重要的作用，也為教育平等權的實現奠定了基礎。

（三）法國

法國擁有健全完善的義務教育投資體制。法國義務教育經費主要由政府承擔，即由中央財政和地方財政共同負擔。其中以中央財政負擔為主。具體地講，中央財政負擔全體小學和中學的教師工資支出，地方政府負責學校校舍建設與行政運轉經費，其中小學由市負擔，初中由省負擔。由于各級政府在義務教育的投資中實行分級負責的制度，各級政府職責權限劃分十分明確，分工清楚到位，這就使得各級政府能夠各負其責，各司其職，實現良性運轉，投入到位。法國政府不僅為學生提供入學機會和相同質量的教育服務，還要保證學生接受教育后必須要達到一定的發展標準[11]。法國既保證學生學前教育的公平，又關注學生義務教育后的發展，實現義務教育的均衡化發展。

此外，法國建立了憲法委員會，專門審理侵犯教育平等權等憲法權利的違憲案件。這種模式確保了憲法至高無上的地位，從而確保教育中平等權的憲法權利地位。

（四）加拿大

加拿大具有完善的教師福利制度。加拿大教師的社會保障有社會保險，社會福利，包括為教師提供的各種休假制度，各種提高教師生活質量的辦法等。這些社會保障使得加拿大的教師崗位競爭比較激烈，因此，學校對教師的審查和聘任也比較規范。加拿大實行嚴格的教師資格審查制度，要成為教師，必須獲得大學畢業的學歷，參加相應的考試，獲得教師資格證書[12]。還值得我們關注的是加拿大的教師專業成長督導制度[13]。它在促進學生學習和進步、教師獲得專業知識、改善教學實踐以及領導教學和社區活動四個方面督促教師不斷進步，幫助教師反思自己的教學，促進教師專業的連續性發展，以確保所有教師都能提供最優質的教學，從而使每一位學生都能獲得最優質的教育。在保障了教師良好福利待遇的基礎上，教育歧視現象將能更好地避免。

四、強化我國義務教育平等權保護之對策

學生在義務教育過程中所遭受到的歧視，既傷害了學生的人格和自尊，也嚴重損害了其受教育的憲法權利和基本人權。如果不想辦法改變這種狀況，侵害學生平等權這類歧視事件還會發生。盡管徹底解決這種教育上的不平等現象不可能在短時間內完成，但這絕不是一個可以視而不見的問題，值得我們反思。

（一）完善有關教育平等的立法

我國憲法雖然確認了公民受教育權和平等權，但是規定過于原則，缺乏可操作性。因此，相關教育平等的立法亟待完善。第一，明確教育平等權這一憲法權利的訴訟依據或者途徑。例如，可以在憲法第33條中再增設一款，明確規制公民基本權利具有直接的、可以援用的司法效力，從而確保公民權利在受侵犯后能夠通過憲法訴訟得到救濟[14]。這使得學生的權利遭受侵害時有相應的法律依據支撐起訴。第二，明確教育管理部門的權利義務以及法律責任。只有明確相關行政執法機關的權利義務及法律責任，才能使其依法辦事。第三，通過法律移植完善我國教育平等的立法。我們應借鑒日本，在憲法和教育法所確定的總原則下，在國家和地方行政機構頒布一系列全面、系統而又嚴謹的教育法律和法規，涉及教育的方方面面。同時，也應借鑒美國，從實際需要出發制定教育法律，適時地、有針對性地進行修改，不過分注重教育法律體系的完整。走美國與日本關于教育平等權的折中路線。另外在注重成文法的同時，我們應發揮判例的補充作用，參考有價值的司法判例，建立一個司法判例體系，在成文法規定不完備的情況下，彌補教育法體系中的不足之處。

（二）加強教育法律的執行

教育執法監督是我國教育法制建設過程中比較薄弱的環節，也是教育法制建設所面臨的一項十分緊迫的任務。我們應轉變政府教育管理職能，將教育的執法監督轉變成政府實現教育管理職能的重要手段，加大教育機關的監察和處罰力度。教育法律、法規日益增多，如不保障其有效地實施，也將使其變成“一紙空文”。第一，加強對教育機構日常工作的監督。教育管理部門可不定期地考察教育機構的日常工作，一旦發現有侵害學生教育平等權的行為，立刻給予其相應的行政處罰。第二，健全我國現有的教育申訴制度。教育管理部門在明確了申訴主體的基礎上，進一步明確申訴范圍、申訴期限、申訴管轄、申訴受理程序，使申訴制度進一步規范化、法制化。此外，我們需要認真研究分析外國教育執法監督的有益經驗，結合我國的實際，加強我國教育法律的執行。

（三）暢通司法救濟渠道

對于義務教育中的平等權，僅僅有憲法文本的規定是不夠的，要將這些文本規定真正運用于實踐，使其具有可訴性。因此，我們可以考慮建立憲法救濟制度。建立憲法訴訟制度，確保公民教育平等權利在受侵犯后能夠得到救濟，主要應把握好以下幾點：第一，設置憲法法院或在普通法院中設置憲法法庭，專門處理違憲類案件。第二，憲法訴訟案件的范圍包括憲法規定的公民教育平等權利受到侵犯，部門法無能保護，從而無法獲得救濟的；國家機關、團體、企事業組織的直接違憲行為。第三，對違憲行為以經濟制裁和政治制裁為主要手段建立完善的憲法訴訟制度是憲法對公民教育平等權利進行有效保障的有效途徑，也是在張揚法治理念下，與國際人權保障潮流的一次接軌。

我國憲法確認和保護公民的基本權利，教育平等權作為公民基本權利的一種，當受到侵害的時候，應得到救濟。不能因教育平等權是一種原則性的、概括性的權利而得不到具體化的救濟。建立完善的憲法訴訟制度，是憲法對公民教育平等權進行有效保障的有效途徑。同時，還要將公民的訴訟權上升為憲法權利，使公民的訴訟權從一般的權利上升為憲法訴訟權。

（四）完善師資隊伍管理體制

我國教師隊伍管理還存在很多問題，我們可以借鑒日本、加拿大等發達國家，在符合我國基本國情的情況下，完善教師管理體制，建立教師流動制度。教師的合理流動是推進教育均衡化的有益嘗試，可初步實現優秀師資共享，縮小義務教育學校之間的差別，可以防止“擇校”帶來的一系列問題。優秀教師的流動可以給薄弱學校帶來活力，從而提高中小學的整體水平。然而，教師流動制度是對不同教師群體間利益格局的重新調整，而這一調整又勢必會影響到不同學校和不同學生及其家長間的利益格局[16]。因此，建立教師流動制度要注意把握以下幾點：第一，要設置一個專門負責教師流動的機構。例如，在一定區域范圍內，可由政府教育主管部門的一個機構負責統籌教師流動。第二，改革教師考核管理制度。例如，可以實行學校領導與家長相結合，平時與定期相結合，定性與定量相結合的考核方法。第三，規范教師福利待遇，實現教師工資收入相對平等。政府在各個地區的投入要保持相對的平衡，不能嚴重失衡。第四，改善經濟困難地區，特別是農村地區教師的生活與工作環境，縮小城鄉教師的差距，解決教師的后顧之憂。擇校主要選擇的是優質的教師資源。因此，如果解決教師特別是優質教師的公平配置，對于解決基礎教育均衡化發展，實現教育平等具有很大的現實意義。

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