科學施策治理北京城市交通擁堵

顧濤

北京現階段面臨的交通擁堵問題，是很多國際大城市在發展過程中都曾遇到的問題，是經濟社會發展不平衡、不協調、不可持續的綜合表現。大數據、物聯網時代的來臨，為科學施策治理城市交通擁堵提供了條件。

一、發展歷程回顧

改革開放以后，北京市主要經歷了三輪大規模的城市交通擁堵。第一輪是20世紀80年代中期，當時人均GDP達到了800美元以上，主要特點是以自行車交通為主。第二輪是20世紀90年代末至21世紀初，當時人均GDP達到了3000美元以上，主要特點是小汽車出行量猛增。第三輪是從2008年奧運會以后到現在，人均GDP超過了8000美元，主要特點是公共交通出行比例開始占據優勢。

圍繞三次交通擁堵出現的時間，北京交通發展歷程大致分為三個階段。第一階段為機動化發展初期階段（1949-1985年）。這一階段的主要特點是北京交通系統處于機動化進程的萌芽期，自行車出行比例占據絕對優勢，超過了70%，而機動車出行比例不足30%，其中小汽車出行比例不足5%。第二階段為道路交通基礎設施大規模建設階段（1986-2003年）。1986年，針對當時出現的城市交通擁堵和“行路難”，北京市委、市政府提出了“打通兩廂，緩解中央，建設二、三環快速路”的工作目標，道路交通基礎設施建設進入了第一個高峰期，機動車出行比例隨之快速上升。第三階段為公共交通優先理念下的綜合發展階段（2004年以后）。隨著《北京交通發展綱要（2004-2020年）》、《關于優先發展公共交通的意見》和《關于進一步推進首都交通科學發展加大力度緩解交通擁堵工作的意見》等文件的先后出臺，道路、軌道交通等交通基礎設施建設全面推進，公共交通也得到了前所未有的快速發展，但面對機動車保有量的快速增長，城市交通運行壓力與日俱增。

截至2012年底，北京城市道路里程達到6271公里；公路里程達到21492公里，其中高速公路里程為923公里；在全國率先實現了“村村通油路”、“村村通公交”；軌道交通運營總里程達到442公里，公共交通日均客運量達到2067萬人次，公共交通出行比例增長到44%，位居全國內地城市之首；交通需求管理政策成效初顯，小汽車出行比例連續兩年下降，由2010年的34.2%下降到2012年的32.6%。

二、面臨的形勢

隨著當前首都經濟社會的快速發展，北京交通發展進入了新階段，交通發展面臨的形勢出現了新情況，治堵綜合措施實施三年來所取得的效果不斷弱化，城市交通運行壓力進一步增大。具體來看，當前和今后一段時期北京交通發展主要面臨以下形勢：

一是人口和經濟的快速增長導致交通出行需求急劇增長。截至2012年底，北京市常住人口達到2069.3萬人，遠遠超過《北京城市總體規劃（2004-2020年）》關于2020年達到1800萬人的預測，并且今后幾年仍將保持較快增長。交通出行需求隨之不斷增長。據調查，2012年六環路內出行總量（不含步行）為3033萬人次/日，較2007年增長33.3%，預計到2020年六環路內出行總量有望超過3700萬人次/日。

二是機動車“三高”特征導致道路交通運行壓力不斷增大。首先是機動車保有量高速增長。截至2012年底，北京市機動車保有量為520萬輛，按每年配置24萬個小客車指標計算，增長速度仍保持在5%左右的較高水平，相比香港的1.8%-2%、新加坡的0.5%-1%、東京的零增長依然偏高。第二是機動車高強度使用問題突出。據2010年交通綜合調查，北京市六環路內有車家庭使用小汽車出行的比例高達60.6%，在全市所有小汽車出行中，出行距離在5公里以下的比例高達44%。第三是機動車高密度聚集。據統計，北京市人均機動車擁有量分布是越往里密度越高，外圍區為0.19輛/人，而核心區為0.31輛/人，與紐約、倫敦、巴黎和東京國際化大城市相比，趨勢正好相反。此外，北京市機動車出行呈現明顯的向心交通特征，白天機動車向中心城高密度聚集，給中心城交通運行帶來了巨大壓力。據監測，工作日早高峰進入二環路以內區域的小汽車數量為離開的1.6倍，晚高峰離開的為進入的2倍。

三是軌道擠、公交慢、換乘難導致公共交通吸引力不強。中心城軌道交通密度偏低，往往是開通一條則滿負荷一條。目前全市軌道交通常規限流站已經超過40個，并且主要集中在地鐵1號線、5號線、10號線、13號線、八通線和昌平線等連接通州、天通苑、回龍觀等大型居住區。早晚高峰時段，軌道交通車廂內嚴重擁擠、舒適度較差。另外，相對小汽車出行，目前公共交通出行速度根本沒有優勢。根據第四次交通綜合調查，軌道交通和地面公交的運行速度僅為小汽車運行速度的79%和56%；而在乘坐地面公交一次出行中，步行和等候的時間往往占有較大比例，約占全部出行時間的40%。此外，樞紐場站建設進展緩慢，公交場站實現率也不高，在一定程度上導致換乘不方便，客觀上制約了公共交通吸引力的提高。

四是機動車污染物排放總量大，導致空氣質量改善任務艱巨。據環保部門監測，2012年機動車排放的氮氧化物和揮發性有機物占全市來源的比例為58%和40%，機動車排放PM2.5占全市來源的22.2%，位居各種污染源的首位。從目前車輛結構來看，目前保障北京城市基本運行的交通運輸車輛多是柴油車。而限于現有的柴油車技術發展水平，柴油車污染物排放遠高于其它能源類型車輛。以公共汽車為例，1輛國Ⅳ排放標準的柴油公交車，其NOX排放量相當于2.6輛LNG公交車的排放總量，PM2.5排放量相當于12.5輛LNG公交車的排放總量。據統計，截至2012年底，北京市尚有國Ⅳ及以下排放標準的柴油公交車近1.7萬輛，占全市公交車總量的76.2%，淘汰更新任務非常艱巨。

三、主要治堵策略

交通擁堵是世界大城市面臨的共同難題。綜觀國際大城市的發展經驗，無不經歷這個痛苦的歷程?；仡檪惗?、東京和新加坡等城市治理城市交通擁堵的經驗，大都經歷了兩個主要階段。第一階段是大力優先發展公共交通階段，第二階段是公共交通優先發展與交通需求管理措施并舉階段，差異之處主要在于采取了不同的交通需求管理措施，倫敦選擇的是交通擁擠收費政策，東京采取的是停車泊位證制度，新加坡實施的則是提高小汽車購置成本和交通擁擠收費政策。這三個城市都取得了很不錯的治理效果。而莫斯科和墨西哥雖然也非常重視發展公共交通，但沒有實施有效的交通需求管理措施，結果是城市交通擁堵狀況越發嚴重。

保障北京城市交通正常運行，是完善首都城市功能、做好“四個服務”的重要基礎，關乎科學發展、群眾生活及城市形象。當前，北京已進入了交通擁堵頻發的階段，必須充分借鑒和汲取發達國家城市的相關經驗和教訓，把握好有利時機，按照系統工程的要求，科學施策，多措并舉，從根本上緩解和治理城市交通擁堵。

（一）發揮好智慧交通在決策中的支撐作用

在大數據、物聯網時代，智慧交通最首要、最重要的任務，是通過對科學收集的海量數據進行針對性分析和歸納，并提煉出有價值的信息，為科學決策提供依據和支撐。

目前，物聯網技術在北京交通管理工作中已得到了非常廣泛的應用，為科學收集北京交通運行數據奠定了堅實基礎。北京市現已建成了交通運行協調指揮中心（TOCC）和交通應急指揮中心、路網管理中心、地面公交運營指揮調度中心、軌道交通運營指揮調度中心、高速公路運行指揮調度中心、智能交通管理系統等應用系統。以TOCC為例，該系統整合了民航、鐵路、公安交管、公共交通、道路客貨運輸等6000多項數據，接入了40000多路視頻和25個應用系統，涵蓋了456公里地鐵運營線路、2萬多輛公共電汽車、6萬多輛出租汽車、近8千輛旅游客車和省際客運車輛，每天都要產生上億條運行數據。

今后的工作重點是，根據北京市交通管理工作需要，對現有交通運行評價指標體系進行持續完善，并借助相關交通數學模型對實時收集到的數據進行有針對性的分析和歸納，計算出相關指標數據，為制定北京交通發展戰略、政策提供依據和支持。

（二）處理好城市與交通協調發展的關系

要從根本上解決北京城市交通擁堵問題，必須從城市整體協調發展的角度，處理好城市與交通協調發展的關系。過去北京城市單中心過度聚集和“攤大餅”擴展的發展方式，是產生交通擁堵、大氣污染、城鄉結合部等“大城市病”的主要原因之一。當前必須堅持人口、資源、環境協調發展，加快城市發展方式轉型，優化城市功能布局。主要應做好以下三個方面的工作：

一是深入落實城市總體規劃，按照首都的功能定位和轉變發展方式的要求，科學調控中心城的建設規模，防止單中心功能的進一步過度聚集。要統籌好各級各類專項規劃，切實發揮規劃對城市發展的引領作用。中心區域要堅決停止新建商品住宅和大型公建項目，嚴格控制舊城的新增規模，停止大拆大建。要嚴格限制中心城醫療、行政辦公、商業等大型服務設施的新建和擴建。中心城原則上不再新增產業功能區，擴建原有產業功能區必須同交通設施支撐能力相匹配。

二是建立健全政策機制，調整產業布局和結構，緩解人口過快增長狀況。要建立健全更為嚴格的產業準入制度，把人口就業、綜合產出效益、能耗水耗等指標納入區縣部門考核指標。建立重大產業項目建設的統籌決策和監督機制，避免各類產業園區分散布局和盲目競爭。加大低端業態整治和規范力度，逐步清理與首都功能定位不匹配、與居民實際需求關聯度低的產業。要合理控制人口規模，引導中心城人口向新城有序疏散。

三是優先配置和實施交通基礎設施，實現城市功能與交通設施協調發展，促進城市發展模式由“交通追隨型”向“交通引導型”的轉變。要進一步加快軌道交通和公交專用道網絡規劃建設，提高公共交通供給能力。加強公共交通對重點功能區的支撐能力，促進軌道交通與周邊城市功能有效銜接。編制和出臺地下空間發展規劃和實施計劃，加強地下車行、步行、停車綜合交通體系建設，分解部分地面交通出行壓力。

（三）統籌好交通系統的全面協調可持續發展

科學治理北京城市交通擁堵，還需重點解決一條腿長一條腿短的問題，實現北京交通系統的全面協調可持續發展。具體要處理好以下四個方面的關系：

一要像重視交通基礎設施建設一樣重視交通管理，充分利用科技手段，重點提高城市交通管理水平。要強化交通信息數據整合，構筑包括公共交通指揮調度、交通誘導、緊急救援管理、交通事故快速勘察等智慧交通系統。進一步改進和完善道路交通標識、標線和信號燈的設置，深化指路標識“預告、告知、確認”三級連貫信息系統建設。切實加強道路交通運行組織，提高交通運行效率，同時做好交通運行情況的預警、預告。

二要像重視優先發展公共交通一樣重視交通需求管理，充分利用經濟手段，盡可能減少小汽車出行需求。要充分運用經濟、行政、法律、科技等手段，引導公眾轉變出行方式，切實降低小汽車的使用強度。進一步優化小客車數量調控措施，合理控制機動車保有量增長速度。切實加強宣傳和溝通，形成全社會廣泛認同的現代交通理念，著力提高全社會的現代交通意識。

三要像重視動態交通管理一樣重視靜態交通管理，充分發揮停車調節作用，實現“以靜制動”。要通過完善相關法律法規，對停車設施規劃、建設、經營、服務以及停車秩序管理和執法等進行全面規范，切實加強占道停車秩序管理。通過實施停車差別化政策，舊城區逐步減少非基本停車位供給，中心城邊緣集團及大型居住區保證基本停車位，新城等新發展區域適度提高停車位配套標準，增強供給能力。

四要像重視客運發展一樣重視道路貨運發展，努力提高物流配送的效率，減少貨物運輸對城市交通運行的影響。要通過合理布局貨運樞紐場站，盡可能減少市內貨運車輛“迂回”運輸。進一步加快放射線公路和北京繞城高速公路建設，暢通貨運通道。通過建設并完善城市配送體系，逐步取締“以客代貨”現象，提高貨物配送效率。同時，積極推廣夜運模式，努力降低白天城市道路交通負荷。

（責任編輯：趙靜）