社會保險立法的多維審視

孫淑云

〔摘要〕 正處于改革過程中的社會保險制度，決定了我國社會保險法是一部綜合性、原則性、原理性、方向性、支架式、授權式、欠缺可操作性的立法，為此，迫切需要明確以下幾點：以社會分層為依據確立被保障主體及其范圍，以社會共同責任機制確定保障主體及其種類，通過收入分配再分配機制取得籌資，社會保險的實施需要社會化的公共管理強制推行。

〔關鍵詞〕 社會保險立法，被保障主體，社會共同責任機制，收入分配再分配機制

〔中圖分類號〕D922.29 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2013）06-0116-05

由于我國社會保險制度還處于改革過程，2010年10月28日頒布的《中華人民共和國社會保險法》（以下簡稱社會保險法）只能遵循“先基本法、后精細化”的立法路徑；同時，社會保險法將內容、原理、結構明顯存在差異的五項社會保險制度囊括其中，本身就只能是綜合性、原則性、原理性、方向性、支架式、授權式立法；五個險種均只占十多個條款，宣示性條款很多，剛性權利義務條款不足，操作性較弱，因此必須進一步制定單行實施細則式的立法，①才能保證五項社會保險制度的剛性操作。目前，除了《工傷保險條例》和《失業保險條例》已制定和修訂外，“基本養老保險條例”、“基本醫療保險條例”、“生育保險條例”等實施性立法，由于復雜性和爭議性，還遲遲不能出臺。剖析三項社會保險條例制定的紛繁爭議，主要聚焦于社會保險立法相關“宏觀”經濟社會關系問題的解決，以及社會保險多元主體“微觀”權責義的可操作性規范上?！皩叶裕鐣Ｕ鲜巧鐣洕l展進程中的維系、潤滑和穩定機制，屬于國家宏觀調控機制的范疇…… 因此，社會保障理論的核心即是討論社會保障制度與社會發展、經濟發展、現實政治乃至道德文化之間的相互關系，而社會保障實踐的關鍵無疑是盡可能地妥善處理好這些涉及全局與整體的宏觀關系?！?〔1 〕 （P179 ）自然，作為社會保障基礎性制度的社會保險立法，首先得著眼于社會分層、收入分配和再分配、公共財政、公共管理等宏觀經濟社會關系問題的解決；然后得著重將宏觀社會關系問題細化成社會保險多元主體的“微觀”權責義，“細節”至被保障主體社會保險權利享受的標準、條件、程序、期間等可操作性規范中。20世紀世界四位最偉大的建筑師之一密斯·凡·德羅反復強調“宏觀”與“細節”的緊密聯系：“不管你的建筑方案如何恢弘大氣，如果對細節的把握不到位，就不能稱之為一件好作品。細節的準確、生動可以成就一件偉大作品，細節的疏忽會毀壞一個宏偉的規劃。”② 社會保險法具體規范的設計也如此，需要圍繞社會保險法律關系的多元主體、“基金籌集、待遇項目及標準、享受待遇資格、待遇給付等基本構成要素”，〔2 〕 （P109 ）將宏觀經濟社會關系問題“細化”、“細節”至社會保險多元主體的“微觀”權責義及其可操作程序中去。

一、以社會分層為依據確立被保障主體及其范圍

社會保險被保障主體的確定，即“保障誰”的問題，是社會保險制度建設的出發點，也是社會保險立法首當其沖的問題。被保障主體是社會保險法認可或創設的社會保險法律關系的主要當事人，即社會保險法保護的權利人，是有權取得社會保險待遇的自然人。社會保險制度建設的宗旨是減弱、解決社會風險造成的貧困，而社會風險是某類社會群體、社會階層的個人風險、家庭風險的社會化，這種與社會風險相關的社會階層劃分是經濟發展的必然結果。因而，社會保險的被保障主體都是擁有共同社會風險的“具體社會階層”的人。社會保險法“坦率地承認人在各方面的不平等及其后果所產生的某種人享有富者的自由而另一種人遭受窮人、弱者的不自由。根據社會的經濟地位以及職業的差異把握更加具體的人，以對弱者加以保護?！?〔3 〕 （P186 ）

社會保險被保障主體范圍的大小是一個歷史發展的過程，全體社會成員享有社會保險權是每個國家追求的目標。人類歷史上社會保險制度最為發達的德國等西方國家，社會保險被保障主體的確定，都是在具體的社會分層基礎上，經歷了先保障職業團體、后保障全體社會成員，先保障城市居民、后保障農村居民的過程?！暗聡纳鐣Ｕ戏ㄆ鹪从谫滤果溦纳鐣ｋU立法，是建立在保險原理之上，以繳費為前提，屬職別做區分的團體性社會保險，只有雇員（職員）才能獲得保障?！?〔4 〕 （P2 ）歷經兩次世界大戰后，步入和平民主的德國，隨著經濟發展和繁榮，以創制“社會法治國”③為理念，社會保險被保障主體范圍才逐步擴大，最終覆蓋全民。德國社會保險被保障主體范圍的發展過程深刻影響著后起發展中國家社會保險被保障主體的選擇。各國的社會保險被保障主體由工業人口順延到農業人口，由城市職業團體拓展到鄉村居民，由正式從業者擴展至靈活從業者，一般都經歷了漫長的過程，存在一個很長的時間差。“如日本城鄉社會保險制度建立的時間差為34年，加拿大為10年，中國臺灣地區為44年?！?〔5 〕 （P67 ）此外，“社會保險的統一性和廣泛性決定了其必須考慮社會不同階層的不同生活方式，適合每個參保人群的各種不同保障需要和情況，分門別類以適合不同人群?！?〔6 〕 （P96 ）為此，不同國家根據不同時期社會群體社會風險的不同特點、不同表現形式和不同保障需求，通過社會學調查和社會討論的過程對社會分層達成社會共識，再通過法律確定社會保險項目以及被保障主體和范圍。各國社會保險被保障主體的立法規范設計，一般以職別、或者以戶籍、或者以居住地為標準，來具體明確社會保險的被保障主體及其范圍。

我國五項社會保險制度由計劃經濟時期國家（單位）社會保險制度的改革和轉型而來，適應“二元”經濟社會條件，以職別和城鄉二元戶籍雙重標準確立了各項社會保險制度的被保障主體。特別是在基本養老和基本醫療社會保險制度內，按職別、按城鄉戶籍雙重標準劃分被保障主體，分別單列制度，構建了“三三制”④、多元化、碎片化為特征的覆蓋城鄉居民的基本養老和基本醫療社會保險制度體系。隨著城鄉“一體化”進程加快，人口結構快速變化，基本醫療和基本養老保險制度體系面臨難以克服的“三個重復、三個不利”弊端：“居民重復參保、財政重復補貼、各地重復建設機構和網絡，不利于體現公平、不利于人力資源流動，不利于制度可持續”?！? 〕當下，我國正處于向城鄉經濟社會“一體化”加速發展時期，城鄉多元社會保險制度需要整合，以正在構建的城鄉“一體化”戶籍制度改革⑤為基礎，以“居住地”為標準確定社會保險被保障主體，以統籌地區范圍確定被保障主體的范圍，在學術界已基本達成共識。五項社會保險實施條例的法律規范設計應該明確，以“居住證”為標準確定被保障主體，使非戶籍人口和戶籍人口享受同等待遇，對于無戶籍人員，通過身份采集認定后，在居住的統籌地區參加各項社會保險。

二、以社會共同責任機制確定保障主體及其種類

社會保險制度構建的第二個問題就是“誰來保障”的問題，即社會保險法規定的承擔保障被保障主體社會保險權實現的義務主體——保障主體。在“誰來保障”的問題上，“個人、家庭、社會、國家和政府先后成為討論的對象” 〔8 〕 （P105 ） ，“社會中的人們必須相互作用和相互依賴，為實現共同需要彼此之間相互援助。一個人若在社會生存中出現問題和困難，這并不僅僅是他個人的問題和困難，也是社會每個人的問題和困難，每個人都有義務幫助解決問題和困難，有義務照顧社會所有的人……照顧社會所有的人，既是個人的義務，也是社會的責任?！?〔9 〕 （P142 ）社會連帶法學創始人法國法學家狄驥曾經深刻闡述道，人類群居，共生共存的社會連帶是個先驗命題，是公理，無需證明也無法證明，“社會連帶是一個永恒不變的客觀事實，人們必須生活在社會中，必然具有社會連帶關系?！?〔10 〕 （P100 ） “社會連帶產生合作理性，合作理性即廣義的社會理性，包括互利合作——經濟理性和互助合作——社會理性。” 〔11 〕 （P44 ）各國社會保險制度就是在社會連帶、互相合作的社會理性基礎上，嫁接商業保險籌資組合的技術，勞動者為自己和無勞動收入的家庭成員連帶繳費，雇主為雇員連帶繳費，國家為雇員以及無能者連帶繳費等等。并且，盡量擴大互助共濟范圍直至一個國家的范圍，以最大限度地分散和分擔社會風險。在人類歷史上首創社會保險制度的德國，通常就認為“社會保險本質是對大的生活風險（疾病、老年等）給予保護的帶有強制性質的共同承擔責任的社會聯盟。” 〔12 〕 （P6 ）社會保險的本質直觀地告訴我們，社會保險制度以“社會共同責任機制”確定社會保險的保障主體，即社會保險需要“社會”共同參與，“國家（有關國家機關）、各種社會組織（以營利為目的的企業和不以營利為目的的第三部門）、公民個人” 〔8 〕 （P110 ）都是社會保險的保障主體。各類社會主體按社會責任理論被分類作為社會保險的保障主體，需要廣泛的社會參與和社會討論。

具體到社會保險保障主體法律地位劃分及其職責內容的法律規范設計上，社會保險立法一般將社會保險主體按職責劃分為具有不同法律地位的主體，諸如社會保險主管機構、經辦機構、基金經營機構、監督機構等。其一是社會保險的籌資主體，由國家、各種社會組織、個人分攤繳納社會保險費。其二是社會保險主管機構，法律地位上屬政府機構中主管社會保險事務的機關。立法應規定其主要職責有：負責社會保險項目的統籌規劃、行政法規起草、執行政策制定、社會保險法律法規政策的貫徹實施和監督檢查。其三是社會保險經辦機構，立法應首先明確經辦機構的法律性質是執行社會保險法律法規的專業服務機構；其法律地位定位為政府委托的獨立公共服務機構，是公益性事業法人，“政府相關決策部門對其具有指導和協調責任，不得直接干預其人、財、物和服務流程的制度安排；” 〔13 〕 （P79 ）其部分經辦服務可以采取服務外包形式委托民營機構辦理；其主要職責應當包括：負責社會保險費的征繳、社會保險被保障主體登記、資格審查和待遇發放、社會保險基金的日常財務管理等。其四是社會保險的基金經營機構，是依照社會保險法律法規組建的專門負責社會保險基金的投資運營和保值增值的、具有基金管理機構特征的獨立法人機構。其五是社會保險監督機構，是“對社會保險事務的整體情況進行全面監督的由來自不同方面的人員組成的專門監督機構?！?〔9 〕 （P299 ）立法規范應著重依據不同監督機構的法律地位賦予其不同的監督責任和監督手段。

三、通過收入分配與再分配機制取得籌資

從籌資角度來說，社會保險制度就是國家通過立法組織“社會”籌資，并將資金公平分配給被保障主體?！吧鐣Ｕ腺Y金來源于包括稅收、繳費、捐獻等多渠道，又被支付給受保障者與需要者，這種分配機制其實是一種風險分散或共擔機制，風險共擔本身即以互助為基石并在互助中使風險得到化解?！?〔1 〕 （P255 ）社會風險共擔，社會共同責任的承擔催生法制，從政府、各種社會組織和個人三方處籌集社會保險基金，就必須是一種法律確定的強制性的社會互助。典型社會保險制度國家的社會保險基金一般以保險費征繳方式籌集，屬收入分配與再分配機制，這在一定程度上剝奪了個人對財產的處分權，需要按法律的強制規定，以保險費征繳方式在國民收入的初次分配、再分配、三次分配中切割資金。具體包括：個人（雇員）繳費（屬初次分配范疇）是社會保險互助共濟的當然部分以及道德風險防范的有效機制；工業化和城市化使雇主（各種社會組織或者稱為用人單位）取代家庭成為社會經濟生活的基本單位，是勞動者生存日益依賴的社會組織，因此，雇主（各種社會組織、用人單位）交納的社會保險費（屬初次分配范疇）是企業人工成本的組成部分，是勞動者必要勞動的一部分；政府是社會的總代表，是所有人的依賴，其財政支持是社會保險的兜底和補助（屬再分配范疇）；慈善（第三次分配范疇）則是社會保險基金的有益補充。

社會保險不僅要求充足的籌資，更要求穩定、持續的籌資，即社會保險籌資制度的設計要兼顧公平與效率、兼顧公平分配與經濟效率。公平分配和經濟效率的關系是市場經濟下常爭常議的話題，無論如何爭議，公平分配和經濟增長的互促與互制關系是歷史事實和社會發展現實，“經濟增長不會自動地滿足全體國民對公平分配和公平保障的需要，甚至離消除不公平還相距甚遠。因此，我們需要利用分配和再分配機制，通過社會保障等措施來促進公平，最終使整個社會獲得持續、協調的發展?！?〔1 〕 （P207 ）社會保險作為收入分配與再分配的重要制度，在初次分配、再分配、三次分配中切割資金要做精細設計，既不能損傷經濟發展效率，又要促使社會在公平穩定環境中為經濟可持續發展提供動力，并為社會保險提供充足的財源。因為，醫療、養老等社會風險原本是個人和家庭承擔的責任，只是市場經濟削弱了個人和家庭的保障功能，需要政府和社會幫助而已。但是，“削弱不是消除，個人和家庭的保障功能還存在；幫助并非取代，應當在個人和家庭承擔責任的基礎上實施幫助。而且政府的責任主要體現在通過社會保險契約的形式組織社會互助共濟?！?〔14 〕 （P38 ）可見，社會保險是作為支持面臨社會風險個人能力的不足而存在的，鼓勵個人首先為自己負責，社會保險的被保障主體應最大限度地互助共濟；同時，“還意味著在正常情況下，政府只能在互助共濟共同體的范圍內，調整費率，既不能挪用、侵占參保者的共有資金，也不該隨意注入財政資金?！?〔14 〕 （P44 ）總而言之，社會保險中被保障主體以及各類保障主體的保費分攤以及動態調整，不僅涉及初次、再次、三次收入分配領域，還涉及一國人口結構、社會階層結構、家庭結構以及勞動力市場變化和就業結構變化，為此，一國社會保險保費政策以及社會保險費率的合理確定，就需要社會契約式的民眾參與制定規則；同時，相關社會保險的公共財政預算、中央與地方財政分責問題，還需要代表民意的立法機關的充分論證。

一般來說，社會保險法中社會保險費的社會化籌資機制通過社會保險費的來源、保險費率的確定、保險費籌集方式等展開具體法律規范。具體法律規范設計應該注意的問題有：首先，應當明確社會保險費主要來源于勞動者、雇主和政府財政的多元社會分攤。大多數國家除工傷保險基金完全由雇主交納保險費外，其他社會保險項目的保險費的分擔大體上可分為“個人、企業和國家共同分擔、企業和國家分擔、個人和企業分擔三種方式?！?〔2 〕 （P111 ）我國社會保險法已經明確，城鎮職工基本醫療保險費、城鎮職工養老保險費、工傷保險費、生育保險費、失業保險費主要由企業和個人分擔；城鎮居民社會養老保險費、城鎮居民基本醫療保險費、新型農村合作醫療保險費、新型農村社會醫療保險費主要由個人和國家分擔。其次，關于社會保險費率的確定，國際勞工組織102號公約確立的原則是：第一受保職工分擔的費用不應超過全部所需費用的一半；第二要避免低收入者負擔過重；第三要考慮本國的經濟狀況。我國相關五項社會保險制度的法規政策明確城鎮職工基本醫療保險、城鎮職工養老保險、工傷保險、生育保險、失業保險企業和個人按工資總額的一定比例繳費；應當討論和糾正當下企業和個人五項社會保險費的過高負擔。城鎮居民社會養老保險、城鎮居民基本醫療保險、新型農村合作醫療保險、新型農村社會醫療保險通過“政府財政補貼形成了低收入和無收入農村居民參加社會保險的繳費能力，由此創新了社會保險的運作模式。” 〔15 〕 （P18 ）其中，農民籌資和政府補助各交多少采取了“低水平起步、定額繳納，逐步探索增長”的策略，當下法律規范的設計，急需下大力氣規范籌資調整的非制度化、隨機性決策問題。再次，保險費的籌集方式，我國根據上述正式從業者和非正式從業者（包括無業者）的收入特點，正式從業者個人和單位保險費繳納方式采取強制性的工資代扣繳費制；非正式從業者采取個人保險費自愿定額繳納，各級財政補助則是強制劃撥制。

四、社會保險的實施需要社會化的公共管理強制推行

現代社會保險制度是政府主導、以政府為主要責任主體的強制性公共事業。社會保險基金的籌集、基金管理、待遇支付屬社會收入分配和再分配的重要制度，需要調整不同社會階層的利益格局，因此，社會保險制度運行的核心問題是政府主導社會保險待遇給付的公平與公共管理的善管問題。這需要充當主要責任的政府來建立高效率的社會保險決策機制、管理機制和服務機制，需要服務型的政府管理部門細化社會保險的決策規則、管理規則和服務規則。所以，“社會保障管理對社會保障制度而言，較之法制系統、實施系統等更具形象代表色彩，同時是社會保障責任主體履行自己責任的象征，因此，現代社會保障制度不僅要求建立起相應的社會保障管理機制，而且要求建立健全高效率的社會保障服務機制?！?〔1 〕 （P416 ）國家一般通過法律確定具體的政府部門和社會組織承擔社會保險的管理?！霸趯⑸鐣ｋU費及待遇支付直接納入國家財政范疇的條件下，政府必須承擔起對社會保險事務的直接管理責任；在將征繳的社會保險費列入單獨賬戶的條件下，既有完全由政府機構直接管理的，也有交由半自治機構（如新加坡的中央公積金局和歐洲一些國家的保險協會等）管理的，還有交由民營或私人機構（如智利、香港的公積金制度）管理的?！?〔1 〕 （P417 ）不同的管理方式各有利弊，各國需要立法機關根據本國的經濟社會發展狀況、法律、文化和歷史傳統等具體國情來確定社會保險的具體管理機構。當下，我國社會保險制度因為碎片化特征，社會保險管理最為人詬病的是管理分制，疊床架屋，并進一步導致社會保險服務分割和效率缺乏。因此，整合社會保險管理，推動社會保險服務專業化、信息化，也是社會保險實施性立法規范的重要內容。

社會保險公共管理的核心制度是社會保險的待遇支付制度，具體包括待遇項目、待遇標準、待遇保值、被保險主體享受待遇的條件、待遇給付等具體規范。待遇項目規范主要包括向社會保險被保障主體支付的津貼種類。待遇標準規范著重設計保險待遇的數量和質量指標。待遇保值主要明確規定受保障主體抵御通貨膨脹和分享社會經濟進步成果的規范，即“社會保險津貼調整的程序、方法和時間間隔，使各項津貼標準自動調整?！?〔2 〕 （P114 ）被保險主體享受待遇的條件具體包括待遇享受的積極條件、消極條件，申請待遇的地點、程序、期間。待遇給付的規范主要明確現金給付、實物給付、勞務（服務）給付的形式、方法等。

總之，一國社會保險法的具體規范要與其宏觀經濟社會關系相適應，既是經濟社會權衡，也是政治決策，這些宏觀關系解決不好，社會保險法很難做到微觀具體規范，或者規定出來難以操作。因此，社會保險立法需宏觀“著眼”，“著眼”捋順相關社會分層、收入分配和再分配、公共財政、公共管理等宏觀經濟社會關系問題；進而從微觀“著手”設計法律規范，著重圍繞社會保險法律關系多元主體、基金籌集、待遇項目及標準、享受待遇資格、待遇給付等關鍵性構成要素，細化社會保險法律關系多元主體資格及其義務承擔、權利享受的標準、條件、程序、期間等具體規范。

注 釋：

①理論上一般以風險類別和所提供的保險待遇對社會保險作出分類，它是制定社會保險專項法的依據，通常在其單行立法名稱中就有反映，如“失業保險條例”、“工傷保險條例”等。各項社會保險的風險原理、保障目標、保障內容、籌資方式、基金管理、給付標準、操作程序等制度體系明顯存在差異，單行立法的靈活性適應了社會保險項目及其制度體系差異的需要?？傮w而言，各國在社會保險法領域都遵循著制定成文法這一途徑，單行立法的存在是各國的共同點，且構成社會保險立法體例的主流。

②轉引自楊燕綏、閻中興等著：《政府與社會保障——關于政府社會保障的思考》，中國勞動社會保障出版社2007年版，第1頁。

③與馬克思幾乎同時代的德國學者史坦恩構建了“社會國理論”，他認為國家生活應該是非常人性化的，國家必須經營有機的生活，國家保險與社會有機互動，各司其職、各盡其能，這樣才是一個健康的國家。這一理論是德國構建社會保險制度的理念，二戰結束后，德國基本法第20條第1項規定：“德意志共和國是一個社會法治國”，以及第28條第1項規定：“各聯邦之憲法秩序需符合基本法所定之法治為基礎之社會國家之原則?！鞭D引自鄭尚元：“德國社會保險法制之形成于發展——歷史沉思與現實啟示”，載《社會科學戰線》2012年第7期，第195頁。

④覆蓋城鄉“三三制”的基本養老制度體系包括：城鎮職工養老保險制度、城鎮居民社會養老保險制度、新型農村社會養老保險制度。覆蓋城鄉“三三制”的基本醫療保險制度體系包括：城鎮職工基本醫療保險制度、城鎮居民基本醫療保險制度、新型農村合作醫療制度。

⑤ 2002年后，我國開始進入城鄉經濟社會化一體化加速時期，戶籍改革進一步深化。2010年，國務院轉發了國家發改委《關于2010年深化經濟體制改革重點工作的意見》，首次在國務院文件中提出在全國范圍內實行居住證制度。

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