國家增長極體系與城鎮化格局構想

王業強 武占云

[摘要] 在經濟一體化和城鎮化快速推進的背景下，構建多層級的國家增長極體系是未來中國經濟持續增長的重要動力基礎。文章通過國家增長極體系的概念界定和基本框架設計，提出了中國城鎮化的基本空間架構。在三級國家增長極體系的基礎上，文章進一步從四大地帶分別提出了差異化的城鎮化空間格局選擇。

[關鍵詞] 國家增長極體系 城鎮化 空間格局

[中圖分類號] F291 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2013）06-0046-06

[作者簡介] 王業強（1972 — ），江西彭澤人，中國社會科學院城市發展與環境研究所副研究員，中國社會科學院西部發展研究中心副秘書長，經濟學博士，研究方向：區域經濟；武占云（1981 — ），女，河南新鄉人，中國社會科學院城市發展與環境研究所助理研究員，研究方向：城市規劃。

隨著國際國內經濟環境的變化，我國傳統的國土空間開發戰略日益成為阻礙全國經濟一體化和區域協調發展的重要制約因素。在當前沿海地區要素成本不斷攀升的情況下，單純依靠沿海或沿長江主軸線已難以支撐中國經濟的持續穩定快速增長。國土開發和經濟布局應擯棄過去的點軸開發模式，實行多中心網絡狀空間開發戰略，構建國家增長極體系。

一、國家增長極體系：概念與思路

國家增長極體系，就是通過實行多中心網絡開發戰略，逐步在包括東部、中部、西部和東北地區在內的全國國土范圍內，培育一批支撐經濟高速增長的新增長極、增長區、增長帶和增長軸，初步構筑三級國家增長極體系，由此推動形成全國經濟一體化和區域協調發展的新格局。

構建國家增長極體系的基本思路可以是：

首先，依托重點開發軸線，構建全國三級都市圈體系。第一級為世界級都市圈，包括長三角城市群、珠三角城市群、京津冀都市圈和長江中游城市群；第二級為國家級都市圈，包括海西城市群、山東半島城市群、沈大都市圈、哈長都市圈、中原城市群、成渝都市圈、關中城市群、北部灣城市群、呼包鄂城市群等；第三級為省級都市圈，包括影響力局限在省域范圍內的都市圈和城市群。

其次，在重點建設沿海、沿京廣線、沿江、沿隴海—蘭新線、沿包蘭、滬昆線等主軸經濟帶（一級軸帶）的基礎上，發揮中央和地方多方面的積極性，建設主軸帶，包括若干副軸帶并延伸形成的若干次軸帶（二級軸帶）；以地方為主建設副、次軸帶延伸形成的三級、四級軸帶。以快速交通網絡為骨架，以重點開發軸線為通道，以都市圈、中心城市和產業園區為載體，構建全國一體化的產業集疏體系，明確產業集聚和擴散的空間導向，合理引導人口和產業布局，促進人口、經濟分布與資源、環境承載力相適應，減少大規模遠距離的勞動力遷移和資源調動，緩解交通運輸緊張局面。

第三，逐步擴展、完善增長極體系的空間圈層結構。促進中心城市合理擴展外緣地區，建設具有新功能的城市新區；大型、特大型城市要逐步擴大發展衛星城，形成輻射功能更加健全的城市圈；促進若干城市圈相互延伸、匯合，形成城市密集帶；不斷創造條件，促進增長極的等級系列、圈層系列交織形成網絡結構。

最后，進一步落實全國主體功能區規劃，規范空間開發秩序。對城市化地區（優化和重點開發區域）、農產品主產區和重要生態功能區（限制和禁止開發區域），在明確主體功能定位和發展導向的基礎上，進一步落實細化分類管理的區域政策和差別化的考核辦法。

二、國家增長極體系的基本框架

從構建國家增長極體系的角度來看，必須對現有城市群進行功能分級，在全國現有“兩橫三縱”的空間構架基礎上，進一步劃分出區域性的空間發展軸，順應空間集中化趨勢，在多中心網絡開發戰略下，逐步建立健全以都市圈為中心的國土開發格局，實現城鎮化協調發展。

（一）構建四縱四橫國土空間開發主軸線

四條橫向的國家級重點開發軸線是：

1. 沿長江軸線。沿發展軸分布了包括上海、南京、合肥、武漢、重慶、成都等23座城市、100多個開發區和各類高新技術產業開發區，串聯長江三角洲城市群、江淮城市群、長江中游城市群、成渝城市群，初步形成了一條在全國占重要地位的長江干流人口、產業集聚軸線與經濟走廊，是強化中國東中西部經濟聯系的最重要通道；

2. 隴海—蘭新軸線。包括連云港、鄭州、西安、蘭州、烏魯木齊等一系列重要節點城市，串聯東隴海城市群、中原城市群、關中—天水城市群、蘭州—西寧城市群、天山北坡城市群，該發展軸貫穿中國東中西部10個省區，與11條南北向鐵路交匯，將淮海區域與中原地區，以及西隴海蘭新經濟帶連接起來，形成一條以鐵路干線為紐帶的經濟發展軸；

3. 滬昆軸線。包括上海、杭州、南昌、長沙、貴陽、昆明等一系列重要節點城市，串聯長江三角洲城市群、長江中游城市群、黔中城市群、滇中城市群，是連接中國東部、西南及通向南亞、東南亞各國的重要通道；

4. 青西軸線。包括青島、濟南、石家莊、太原、銀川、蘭州、西寧等重要節點城市，串聯山東半島城市群、冀中南城市群、太原城市群、寧夏—沿黃城市群、蘭州—西寧城市群，將環渤海地區與山西煤炭化工基地，以及西北地區蘭西銀地區連接起來，形成全國重要的東西向經濟發展軸線。該軸線集中分布了多種能礦資源，是中國最為重要的能源原材料生產基地。通過加強能礦資源開發，沿線煤炭工業、天然氣工業、石油工業、原材料工業對全國經濟發展的支撐作用將進一步加強，對于保障國家經濟安全具有極其重要的戰略意義。

四條縱向的國家級重點開發軸線是：

1. 沿海軸線。包括沈陽、大連、青島、上海、杭州、寧波、福州、廈門、深圳、廣州、南寧等重要節點城市，串聯遼中南城市群、山東半島城市群、東隴海城市群、長江三角洲城市群、海峽西岸城市群、珠江三角洲城市群、北部灣城市群，國土面積占全國的14%，人口占全國的40%以上，經濟總量則占全國近70%，是中國發展基礎最好、發育潛力最大、最具競爭力和戰略地位的人口產業發展軸帶；

2. 京廣軸線。該軸線包括兩個部分，一是以哈爾濱、長春、沈陽為重要節點的東北軸線；二是以北京、石家莊、鄭州、武漢、長沙、廣州等城市為重要節點的京廣軸線，串聯哈長城市群、遼中南城市群、京津冀城市群、冀中南城市群、中原城市群、長江中游城市群、珠江三角洲城市群，由京廣鐵路與京珠高速等重要主干道為連接紐帶，幾乎覆蓋中國整個中部地區，同時也連接了環渤海灣地區與珠江三角洲地區，是中國承東啟西、南北交匯的重要樞紐地區，沿線分布著6個主要交通樞紐，聯通海河、黃河、長江、珠江4大水系，分布著35座城市；

3. 京深軸線。包括北京、濟南、合肥、南昌、深圳等重要節點城市，串聯京津冀城市群、江淮城市群、長江中游城市群、珠江三角洲城市群，該發展軸北接東北內陸地區、環渤海經濟區和京津冀城市群，南接珠江三角洲城市群，中段有中國新興的產業密集帶——昌九工業走廊，是中國重要的糧棉農副產品主要產區和礦產資源集聚區，成為中國沿海發達地區輻射帶動中西部地區的重要紐帶；

4. 包南軸線。該軸線包括包頭、西安、重慶、貴陽、南寧等重要節點城市，串聯呼包鄂城市群、寧夏—沿黃城市群、關中—天水城市群、黔中城市群、成渝城市群、北部灣城市群，北起內蒙古呼包鄂地區，南至北部灣地區，中間連接關中、成渝兩大重要節點，與大陸橋、沿長江兩大橫向發展軸交匯。

（二）建立三級國家增長極體系

根據上述空間發展軸線上的城市群分布，可將我國的國家增長極體系分為三個層級：

1. 世界級增長極，包括北部沿海增長極（京津冀地區）、中部沿海增長極（長三角地區）、南部沿海增長極（珠三角地區）、中部地區增長極（長江中游增長極）。

2. 國家級增長極，包括成渝城市群、山東半島城市群、關中—天水城市群、海峽西岸城市群、遼中南城市群、哈大長城市群、蘭州-西寧城市群、北部灣城市群、中原城市群等。

3. 區域級增長極，包括冀中南城市群、江淮城市群、太原城市群、呼包鄂榆城市群、黔中城市群、滇中城市群、寧夏—沿黃城市群、東隴海城市群、天山北坡城市群、藏中南城市群第三級城市為核心的地區。

三、差別化的城鎮化空間格局選擇

作為現代先進生產力載體的區域增長極，不論是點狀的中心城市、產業集群區，還是線狀的交通經濟帶、面狀的城市圈和城市密集區，彼此之間既存在著地域分工和類型分化的特殊化發展趨勢，也有著使其連成一體的內在經濟社會聯系。在我國省和省以上的大區域范圍，隨著生產社會化程度的提高，各級各類增長極一般都具有在分化、分工的基礎上形成多層次和網絡型結構的系統特征。各類增長極總是聯結成多極化的系統而發揮作用，這已成為現代社會化大生產中區域聚集經濟的一種新的特征。同時，為了盡快縮小東、中、西部地區之間的差距，區域經濟增長機制應當具有以市場機制為基礎的極化效應，與協調發展相結合的特征。由各級各類增長極構成的國家增長極體系，是發揮極化效應與協調發展相結合的主要功能載體，是高增長產業和高增長經濟軸帶或經濟圈的基本骨架。因此，建設結構合理的增長極體系，越來越成為解決全國以及國內大范圍地區發展的諸多難題，形成新的區域增長機制的重要途徑。自1999年以來，為促進區域經濟協調發展，國家先后制定實施了西部大開發戰略、振興東北地區等老工業基地戰略和促進中部地區崛起戰略，由此形成了區域發展總體戰略框架，為促進中西部地區快速發展和東北振興注入了新的活力。在“十二五”乃至今后一段時期內，國家在戰略規劃層面仍應以四大區域為地域框架，深入推進西部大開發，全面振興東北地區，促進中部地區崛起，支持東部地區轉型升級，進一步深化完善國家區域發展總體戰略。

（一）西部地區：兩圈多極

西部地區應堅持“民富為先、穩定為重”的方針，更加注重維護社會穩定、擴大就業機會和讓百姓得到實惠，切實提高西部自我發展能力和綜合競爭力，使西部盡快走上持續穩定快速健康發展的軌道。在發展重點選擇上，要繼續加強基礎設施和生態環境建設；加快發展特色優勢產業、新興戰略產業和現代服務業，構建生態型的特色優勢產業體系；大力推進成渝、關中—天水、北部灣、蘭-西、呼包鄂榆、天山北坡、寧夏沿黃、滇中、黔中、藏中南等重點地區規劃建設，積極培育形成一批新的增長極，推進空間布局優化；實行全方位對外開放，強化區域合作，打造內陸型開放經濟高地，推動形成以開放促開發、促發展、促穩定的新型開放格局。

1.“兩圈”。包括成渝經濟圈、關中經濟圈。分別以成渝城市群和關中—天水城市群為主體，包括兩個城市群的周邊地區。這兩個城市群是西部地區經濟基礎較好、最具有發展潛力的人口與產業集聚區，但在我國主要城市群中實力偏弱。目前，這一城市群已具備良好的基礎設施連接網絡，通過統籌發展不僅可能促進兩個城市群快速發展，而且有助于在西部地區形成兩個聯系緊密的內源性經濟圈。

2.“多極核”。包括北部灣、蘭—西、呼包鄂榆、天山北坡、寧夏沿黃、滇中、黔中、藏中南等重點地區。尤其是位于云南、新疆、內蒙古等省區沿邊開發軸線上的滇中地區、喀什特區、天山北坡地區、呼包鄂榆地區等，這些地區有條件通過開放與發展密切結合，促進資源優勢轉化為產業優勢，大力發展特色優勢產業、成為帶動西南、西北發展，促進國家東西部協調發展的重要增長極。

（二）東北地區：三橫一縱

東北地區首先要對現有各省區的主要空間規劃與發展戰略進行整合，形成跨省區的東北開發大格局。目前，遼寧的沈陽經濟區、沿海經濟帶和吉林省的長吉圖開發開放先導區、黑龍江省的哈大齊工業走廊等取得了很大成就，大連至牡丹江的東邊道鐵路也將很快竣工。整合大東北空間布局規劃與開發戰略的條件已經成熟。從空間布局來看，可形成東北“三橫一縱多極核”空間開發格局。具體包括：

“多極核”就是依托現有城市群、城市帶進行開發，對外圍進行輻射。包括：遼中南城市群、吉林中部長吉城市群、黑龍江省的哈大齊城市群。

縱軸：將沈陽都市圈南擴至錦州、葫蘆島，北與長春—哈大齊工業走廊—黑河連接，形成葫蘆島—黑河工業走廊，南與秦皇島相接，與京津冀經濟圈相連，北經黑河與俄羅斯西伯利亞大陸橋鐵路相通。

橫軸一：將遼寧沿海開放帶（原五點一線）沿東北東邊道鐵路至綏芬河再延伸至扶遠，形成東北東部沿海沿邊開發開放經濟帶，南連環渤海經濟圈，中間與長吉圖先導開發開放區相交，東部與朝鮮向接壤并通過“水上絲綢之路”與日韓相通，北端通過扶遠黑瞎子島開發區與俄羅斯出海口以及西伯利亞大陸橋相連。

橫軸二：將現有的長吉圖開發開放先導區向西延伸至白城、烏蘭浩特，阿爾山，打通中蒙通道，形成阿爾山—烏蘭浩特—白城—長吉圖-琿春，即阿爾山—琿春開發開放經濟帶，西端與蒙古相連，中部中心區長吉與葫蘆島—黑河工業走廊匯交，東部與大連扶遠東部沿海沿邊開發開放帶相連，與俄朝相通，通過水上絲綢之路與日韓相連。

橫軸三：將哈大齊工業走廊向東西兩個方向延伸，形成綏芬河—牡丹江—哈大齊—嫩江—呼倫貝爾—滿洲里，即綏—滿開發開放經濟帶，西端與重要節點滿洲里與歐亞大陸鐵路網連為一體，中部哈大齊與葫蘆島—黑河工業走廊匯交，東部與大連—扶遠東部沿海沿邊開發開放帶相連，與俄羅斯相通，貫通滿—綏俄羅斯通道。

（三）中部地區：一核六心五軸

中部地區應繼續抓好“三個基地、一個樞紐”建設，同時加強以城市群為核心的重點區域開發，加快推進工業化和城鎮化進程，促進重點區域率先崛起，進而帶動整個中部地區的崛起。在發展重點選擇上，要重點加強國家糧食生產基地、能源原材料基地、現代裝備制造及高新技術產業基地和綜合交通運輸樞紐建設；加快推進工業化和城鎮化進程，建立一批國家承接產業轉移示范區，把中部地區建設成為承接沿海產業轉移的重要基地。在空間開發格局上，要加快推進中原、武漢、長株潭、環鄱陽湖、江淮、太原等城市群和沿長江、沿隴海、沿京廣和沿京九經濟帶的建設，實行多中心網絡開發；以武漢、長株潭、環鄱陽湖城市群為依托，推進區域一體化進程，構建中部地區的“金三角”，形成支撐未來中國經濟發展的增長極。通過點、園（區）、帶的基礎設施延展及其產業擴張、功能輻射與組織構建，形成組團型為主體特征的省域城市群區域，在此基礎上整合環鄱陽湖城市群、武漢城市圈和長株潭城市群，形成“中三角”增長極，構成“一核六心五軸”的中部空間開發格局。

1.“一核”，即以武漢為中心，由長株潭城市群、武漢城市圈、環鄱陽湖城市群構成的多中心城市網絡體系，長江中游增長極將是我國具有優越的區位條件、交通發達、產業具有相當基礎、科技教育資源豐富的城市群之一，在我國未來空間開發格局中，具有舉足輕重的戰略地位和意義。

2.“六心”，即太原、鄭州、合肥、武漢、南昌、長沙等6個省域中心城市，并以這些省會城市為核心，形成若干輻射周邊廣大地區增長極。這些核心城市作為相應的經濟社會發展中心，不僅集聚著區域內最先進的制造業，也是區域內信息中心和服務中心，對區域經濟活動起著調節、輻射作用。隨著我國中部地區交通網絡化進程加快和城市群密度加大，各核心區經濟聯系日趨密切，成為區域內人口和產業的主要聚集地。

3.“五軸”，即第一條軸線是京廣鐵路沿線城市帶，北起新鄉南至衡陽；第二條軸線是京九鐵路沿線城市帶，北起合肥南至樟樹；第三條軸線是長江沿岸城市帶，東起馬鞍山西至岳陽；第四條軸線是隴海鐵路線城市帶，東起開封西至洛陽；第五條軸線是滬昆沿線城市帶，東起南昌西至長沙。

（四）東部地區：一帶多極

東部地區應加快經濟轉型和產業升級步伐，提升參與全球化和國際分工的層次，提高國際競爭力、綜合創新力和可持續發展能力，進一步提高產業準入標準，大力推進節能降耗減排，積極優化空間結構，促進大都市區和城市群的可持續發展。改革開放以來，沿海地區屬于全國發展較快地區，但由于種種原因，閩東南和東隴海等地區仍落后于沿海整體的發展水平，形成沿海地區發展的相對“洼地”。未來在沿海三個世界級的國家增長極帶動下，這些相對“落后”地區的經濟發展潛力將得到充分挖掘，使沿海地區形成帶狀發展的國土空間開發格局。

1. 京津冀。強化北京的首都功能和全國中心城市地位，提升天津的國際港口城市、生態城市和北方經濟中心功能，優化提升京津主軸的發展水平，增強廊坊、武清等京津周邊地區承接京津主城區部分功能轉移的能力，建設高新技術產業和先進制造業基地，培育形成河北沿海發展帶，推進曹妃甸新區、滄州渤海新區和北戴河新區建設，增強唐山、黃驊、秦皇島的港口功能，帶動臨港產業和臨港城區發展。

2. 長三角。優化提升上海核心城市的功能，提升南京、杭州的長江三角洲兩翼中心城市功能，優化滬寧、滬杭發展帶的整體水平，培育形成沿江、沿海、杭湖寧（杭州、湖州、南京）、杭紹甬舟（杭州、紹興、寧波、舟山）發展帶，強化寧波、蘇州、無錫綜合服務和輻射帶動能力，增強常州、南通、揚州、鎮江、泰州、湖州、嘉興、紹興、臺州、舟山等節點城市的集聚能力，加強城市功能互補，提高整體競爭力。

3. 珠三角。以廣州、深圳、珠海為核心，以廣州、佛山同城化為示范，積極推動廣佛肇（廣州、佛山、肇慶）、深莞惠（深圳、東莞、惠州）、珠中江（珠海、中山、江門）的建設，構建珠江三角洲一體化發展格局。增強與香港、澳門的優勢對接與功能互補，推進與港澳地區的經濟一體化。增強東莞、中山、佛山、江門、惠州等節點城市的集聚能力，壯大規模，實現各城市分工協作、共同發展，提高區域整體競爭力。

4. 山東半島城市群。山東半島城市群包括濟南、青島、煙臺、淄博、濰坊、威海、東營、日照及鄒平縣，共有8個副省級城市、地級市和計劃單列市和22個縣級市，600個建制鎮，規劃面積7.4萬平方公里，人口4036萬。未來應以濟南—淄博—濰坊—青島、日照—青島—威海—煙臺兩條空間發展軸為區域城市發展主軸，以煙臺—萊州—濰坊和日照—諸城—濰坊—東營兩條空間發展軸為區域城市發展次軸，促進城市集聚和城市經濟發展進程，推動山東半島城市群區域空間網絡化發展，使其成為多個城市之間緊密聯系的網絡狀構架的“城市簇群”空間發展結構，逐漸形成山東半島都市連綿區。

5. 東隴海城市群。包括江蘇省東北部和山東省東南部的部分地區，構建以連云港、日照為中心，以沿海產業帶和隴海線產業帶為軸線的空間開發格局，強化連云港港口、產業一體化發展，增強對隴海蘭新沿線地區的輻射作用，培育形成沿海發展帶，增強連云港和日照的港口功能，實施沿海臨港產業開發，培育和壯大沿海城鎮，提升沿隴海帶的發展水平，增強徐州集聚人口和經濟的能力，加快資源型城市轉型。

6. 閩東南城市群。構建以福州、廈門、泉州、溫州、汕頭等重要城市為支撐，以漳州、莆田、寧德、潮州、揭陽、汕尾等沿海重要節點城市為補充，以快速鐵路和高速公路沿線為軸線的空間開發格局，強化福州科技創新、綜合服務和文化功能，推進廈漳泉一體化，實現組團式發展，促進莆田、寧德等沿海節點城市的發展，強化溫州連接長三角的重要樞紐功能，強化汕頭在粵東的中心城市地位，推進汕潮揭一體化。

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