商業銀行收費服務領域金融消費者權益保護研究

龍力

一、商業銀行服務收費種類及對收費行為的界定

商業銀行服務收費屬于經營性收費范疇。經營性收費是指組織或者個人以營利為目的，通過提供商品或者服務，向對方收取的費用，實質是對服務性勞動的全額補償。

（一）商業銀行服務收費的種類

商業銀行服務包含由商業銀行提供的一切能夠滿足人們某種欲望和需求的活動，根據不同的標準可以對商業銀行服務費作不同的分類。一是商業銀行對負債業務、資產業務和中間業務三種主要業務的服務收費。二是分攤的費用和因提供個別服務的費用。三是成本費用、報酬費用和懲罰性費用。在提供服務時商業銀行除了要向客戶收取成本費用之外，還有權利收取合理的報酬，以及對客戶違反服務合同行為征收的懲罰性費用，如對信用卡征收滯納金、超限費等。

（二）對商業銀行服務收費行為的基本界定

1.商業銀行收費的正當性源于其商業性。商業銀行是以營利為目的企業法人，對服務進行收費有其正當性：第一，服務收費是對各種勞動形式的補償。第二，商業銀行服務要受到成本和收益法則的約束。只有收益大于成本，商業銀行才能實現持續經營。

2.商業銀行收費行為受到公共性的制約。公共性源于商業銀行的行業特殊性。金融業不同于一般行業，其區別在于：普通行業一般無需行業監管，而金融行業卻需要設置專門的金融監管機構；普通行業一般都允許自由競爭，優勝劣汰，而金融行業的市場進入和退出都有特殊的制度安排。20 世紀90 年代，美聯儲主席格林斯潘在國會關于金融系統現代化的證詞中說，管制對于銀行的收益大于成本，銀行獲得凈福利。在我國，尤其是中央銀行的利率管制，使商業銀行獲得了穩定的利差收入。在商業銀行退出時，它受到的特殊保護包括中央銀行低息、無擔保再貸款，甚至是財政的直接援助。商業銀行的公共性決定了商業銀行的一些收費項目不能自主決定，有的服務可能需要免費，有的則屬于政府定價或政府指導價的范圍，應該舉行聽證。

二、我國商業銀行收費服務領域消費者權益保護工作存在的主要問題

（一）商業銀行服務收費法律體系不完善

1.對商業銀行服務收費缺乏具體的法律安排?！渡虡I銀行法》第50條賦予了商業銀行服務收費權力，但是該條款屬于原則性的規定，缺乏可操作性。同時，目前我國對商業銀行服務收費的信息披露制度、弱勢群體保護制度、商業銀行服務收費權的事后調整機制都沒有作出完善的規定。

2.對商業銀行服務收費的法律規范層次低，存在漏洞。目前，商業銀行服務收費規范包括中國人民銀行、銀監會和國家發改委等部門規章，法律效力太低。同時還存在漏洞。例如，《商業銀行服務價格管理暫行辦法》第11條規定：商業銀行不得對人民幣儲蓄開戶、銷戶、同城的同一銀行內發生的人民幣儲蓄存款及大額以下取款業務收費，大額取款業務、零鈔清點業務除外。這個規則強調了“開戶”、“銷戶”以及“存款”、“取款”事項，而疏忽了收取賬戶管理費等其它收費行為，使這些收費行為是否與第11條的規定相沖突具有不確定性。

（二）商業銀行自身服務收費體系不合理

1.商業銀行服務收費定價權高度集中。目前，我國商業銀行服務實行政府指導價與調節價相結合的定價方式，對人民幣基本結算類業務和銀監會、發改委認為對個人、企事業單位的影響程度以及市場競爭狀況影響較大的項目實行政府指導價，其它實行市場調節價。根據《商業銀行服務價格管理暫行辦法》第九條規定，實行市場調節的服務價格，由商業銀行總行、外國銀行分行（有主報告行的，由其主報告行）自行制定和調整，其他商業銀行分支機構不得自行制定和調整價格。服務收費定價權集中于總行忽略了不同地區消費者的承受能力，影響經濟不發達的地區的銀行服務推廣。

2.服務收費水平不合理。主要表現在自助服務收費水平偏高，嚴重偏離了成本效益原則。如通過自動柜員機異地匯款的費率達1%，且上不封頂，比通過柜臺辦理的異地匯款費率還高。據匯豐銀行測算，每筆柜臺交易的平均成本約為30美元，而自助交易的成本僅為0.5港元。我國的銀行卡普遍收取10元錢的年費，而美國80%以上的存款機構采取不收取年費政策來提高ATM利用效率，減輕柜臺服務壓力。

3.服務收費自律機制不完善。主要體現兩個方面：一是銀行機構內控機制不完善。目前商業銀行盡管建立了收費信息公示和告知制度，但仍不能保障金融消費者的知情權，原因在于其收費信息公示制度忽視了告知的“有效性”，同時，其內部治理結構的監督作用沒有得到有效發揮。二是自律監管不完善。中國銀行業協會是全國銀行業自律組織，但無論是其章程還是協會規范性文件都側重于為銀行業提供服務，維護銀行業合法權益，沒有樹立雙向服務和雙向維權的意識，缺乏對消費者權益的保護機制以及商業銀行服務收費投訴機制和消費爭議的解決協調機制。

（三）消費者保護制度體系不健全

1.服務收費信息公示披露制度不完善。一是中國人民銀行頒布的《商業銀行信息披露管理暫行辦法》雖然全面規定了商業銀行信息披露的義務，但對服務收費信息的公示披露和銀行業消費者知情權的保護并未涉及。二是《商業銀行服務價格管理暫行辦法》雖然在第 13 條規定商業銀行應在營業網點公告服務項目、服務內容和價格標準，但僅僅公告以上服務事項難以保證消費者的知情權的。以存款收費為例，商業銀行只有詳細披露開立賬戶時要求存入的最低金額、賬戶是否收費、賬戶是否有最低日余額要求、如何計算賬戶余額、何時開始計息、如何收取罰金或附加費等全面的信息，才能讓消費者充分了解收費實情。

2.對不合理的合同格式條款的監督機制缺失。商業銀行憑借制定收費格式合同時的信息優勢，往往會作出對消費者不合理不公平的收費要求，而消費者由于缺乏商業銀行服務消費知識，對有關商業銀行服務內容、服務價格標準、收費方式的合同條款，在信息不對稱的條件下只能被動接受；而一旦雙方在格式合同中所達成的收費條款對于銀行業消費者明顯不公平不合理時，銀行業消費者往往不能獲得相關民事法律的支持。

3.收費投訴和爭議解決機制不完善。一方面，在政府層面，我國沒有建立有效的商業銀行服務收費爭議解決機制。目前，部分監管機構雖然建立了商業銀行服務收費投訴受理和爭議解決機制，但這種解決機制是建立在對現有的收費項目和水平認同的基礎之一，而沒有對其合理性進行評估。另一方面，在銀行業內部，中國銀行業協會和各商業銀行也未建立有效的消費者合法權益保護平臺。

（四）監管部門監督保護不力

主要體現在三個方面：一是在監管理念和監管職責上，忽視對銀行業消費者權益的保護。于 2003 年通過的《銀行業監督管理法》第 3 章對中國銀行業監督管理委員會的職責作了具體的規定，但沒有一條涉及對銀行業消費者的保護問題。二是在服務價格的管制方面，監管部門對收費項目、收費價格標準、收費程序的監管，以及對服務價格違法行為的查處，存在許多監管漏洞，這為商業銀行巧立名目，設置不合理收費項目和收費陷阱，嚴重損害消費者權益，提供了機會。三是監管部門對商業銀行違反服務收費信息公示和告知義務監督不力，缺乏有效的懲罰機制。

三、完善我國商業銀行服務收費領域消費者權益保護的建議

（一）建立銀行業消費者保護法律體系

制定《金融消費者權益保護法》，明確金融消費者概念、金融權益類型、金融機構與金融消費者的權利義務、金融權益保護范圍、救濟途徑、金融消費者保護機構及其職責、權限、監管措施等。修改《中國人民銀行法》、《銀行業監督管理法》、《商業銀行法》，明確將保護消費者權益作為銀行業監督管理的目標。《價格法》要明確商業銀行服務收費的定價機制，價格目錄要根據商業銀行服務項目的特性確定政府定價、政府指導價和市場調節價的范圍。將關系社會公共利益的商業銀行服務項目明確納入《價格聽證目錄》中，以維護銀行業消費者的價格參與權、監督權和決策權。

（二）完善銀行業消費者保護制度

1.完善收費信息公示披露制度。商業銀行服務收費信息告知和披露的關鍵和核心是對消費者“有效告知”。而告知的有效性取決于告知的方式和告知的時間?，F行的《商業銀行服務價格管理暫行辦法》規定的商業銀行告知方式是在銀行營業網點公告，建議要求商業銀行采用短信通知、網點公告、網絡媒體、書面告知等多種方式并行公告。對于告知的時間，建議延長到實施前 30 天。

2.建立收費格式合同報備審查制度。建立商業銀行服務收費格式合同報備和審查制度是防范和杜絕商業銀行以“霸王合同”向銀行業消費者收取不合理不公平費用的根本之策。建議授予中國銀監會該項監管職責，規定商業銀行在執行有關服務項目、服務內容、服務價格標準的格式合同前，必須向中國銀監會報送格式合同，由中國銀監會對合同條款進行審查；經審查認為有損銀行業消費者合法權益的，不予批準。

3.健全商業銀行服務定價機制。首先嚴格限定商業銀行自主收費項目范圍，對與國民經濟發展和人民生活關系重大的商業銀行服務收費項目實行政府指導價或者政府定價；其次盡可能降低自助服務的費率，引導越來越多的消費者使用自助服務，成本較高的人工服務主要面向于高端客戶；第三要改變商業銀行服務價格單一由總行自行制定和調整的制度，建立由總行確定基準價格和浮動幅度、各分行結合各地銀行業消費者承受能力制定服務價格的靈活定價機制。

4.建立收費投訴和爭議解決制度。要求商業銀行必須為客戶提供免費公正的外部程序，公平、迅速處理客戶的投訴。

（三）健全銀行業自律機制

建立健全商業銀行和中國銀行業協會消費者權益保護的自律機制。商業銀行要強化服務收費中消費者權益保護的風險意識和內控機制建設，加強消費者權益保護方面的風險預警教育，增強職員的消費者權益保護意識。完善收費信息公示披露制度、收費辦法和收費章程，以保障銀行業消費者各項消費權益。在內部設置專門的收費投訴處理和爭議解決機構，負責解決收費爭議。中國銀行業協會要制定統一的銀行業消費者權益保護自律公約，要求會員銀行對消費者作出承諾規范，推進商業銀行服務收費消費權益保護規則建設。

（四）加強外部監督和保護力度

1.建立健全相關機構。確認監管部門在保護商業銀行服務收費中消費者權益上的法律地位和職責，為銀行業消費者在商業銀行服務收費中免受權利損害以及行使救濟權提供組織和體制上的保證。

2.明確監管目標和監管理念。強化銀行業消費者的權利體系建設，賦予商業更多的義務和責任，以保證商業銀行與銀行業消費者在服務收費中的實質平等和正義；在制定實施有關商業銀行中間業務監管政策和措施時，不僅要堅持審慎監管目標，還要以維護銀行業消費者合法權益為指導原則和目標，防止商業銀行對銀行業消費者權益的損害。

3.建立和完善監管機制。監管部門對于商業銀行未盡信息告知義務，擅自收取服務費用的行為，應督促商業銀行嚴格執行信息公示披露制度，保障銀行業消費者的收費知情權；對于有損消費者公平交易權的“霸王條款”，實施收費格式合同報備審查制度，對收費格式合同進行事先審查；對于巧立名目損害消費者公平交易權和財產權益的行為，通過制定《商業銀行服務收費項目目錄》和《收費標準指引》，對不合理的收費項目予以清理；針對銀行業消費者投訴無門的問題，應完善服務收費投訴處理和爭議解決機制，建立消費者投訴信息數據庫，根據投訴次數和涉及的銀行收費項目，分別對不同的銀行收費爭議制定不同的解決程序和方案，切實維護消費者消費求償權、監督權和救濟權。

（五）加強金融知識教育，提高金融消費者自我保護意識

金融知識教育融入到基礎教育當中，有效增強居民的基本素質。加強消費者金融知識教育，積極開展“金融知識進社區”、網上金融宣傳、農村金融教育培訓等多種形式的活動，幫助消費者及時了解金融市場變化。

參考文獻：

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