東莞軌道交通引導城市發展策略

王思煜 胡青善 伍拾煤 辛華

[摘要] TOD策略已成為國際大都會區和國內重點城市、城鎮群的發展模式與區域一體化策略。實施TOD策略對于東莞融入珠三角城鎮群、優化城市空間結構、整合城市功能、轉變“馬路經濟”形態、集約利用資源能源和推動城市可持續發展意義重大。應抓住境內軌道交通網處在初期建設時機，謀劃實施以軌道交通為主的TOD城市發展策略。

[關鍵詞] 軌道交通 TOD 區域一體化 轉型升級

[中圖分類號] F572 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2013）06-0090-04

[基金項目] 東莞市社科聯決策咨政課題（編號：2013JZ01）。

[作者簡介] 王思煜（1964 — ），四川南江人，東莞市社科聯主席，市社科院負責人，研究方向：區域經濟與城市發展；胡青善（1975 — ），湖南耒陽人，東莞市社科聯學術研究部副主任，研究方向：產業經濟與城市發展；伍拾煤（1978 — ），湖南邵陽人，東莞市重大項目辦項目工作科科長，研究方向：軌道交通；辛華（1965 — ），遼寧鳳城人，綜合開發研究院（中國 . 深圳）副研究員，博士，研究方向：城市資源與產業協調發展。

依托軌道交通等大容量公交引導城市發展（TOD，Transit-Oriented Development，即公共交通導向），已成為解決一系列“大城市病”的重要手段。東莞境內軌道交通網目前尚處在初期建設階段，應順應區域一體化和自身轉型升級趨勢，謀劃以軌道交通為主的TOD城市發展策略，構建疏密有序的新型城市空間格局和軌道交通經濟帶，帶動城市與產業加快轉型升級。

一、東莞實施TOD策略的意義

大力發展軌道交通，充分利用軌道交通的“集聚”與“擴散”效應，對于東莞融入珠三角城鎮群，優化城市空間結構、走新型城市化發展道路，意義重大。

（一）珠三角區域一體化形勢下，實施TOD策略，有利于東莞融入城鎮群競合進程，促進產業轉型

珠三角構建以高鐵和城際軌道為支撐、以城市軌道為骨架的軌道交通網，將迅速縮短沿線城市的時間距離，重構珠三角城鎮群的產業競合關系，推動區域一體化發展。在新一輪城市群競合過程中，東莞擁有許多機遇但也面臨諸多挑戰，必須充分利用洼地優勢，吸引香港、深圳和廣州的資源要素向東莞集聚，并承接新一輪的產業轉移。為此，必須依托軌道交通的樞紐站場，在服務業方面與廣深之間實行錯位發展，重點發展商貿會展物流、商務酒店、居住休閑娛樂等具有競爭優勢的特色服務業，打造一批專業化和特色化TOD型城市副中心和城市綜合體。

（二）新一輪城鎮化趨勢下，實施TOD策略，有利于轉變分散格局，提升城鎮質量，推動城市升級

在過去粗放的工業化和城鎮化過程中，東莞城鎮空間散亂。提升城鎮化水平，必須依托軌道交通建設尤其五大交通樞紐，實施TOD發展策略，著力打造市區-松山湖，石龍-茶山、常平、虎門-厚街、望洪等幾個區域副中心，并打造一批較高密度的城市綜合體或TOD精致社區，形成由城市中心-副中心-城市綜合體串聯起來的城鎮群發展格局，實現較高密度集聚發展，切實優化東莞的城市空間結構。

（三）工業文明向生態轉型背景下，實施TOD策略，有利于提高資源利用效率，有效緩解城市可持續發展問題

目前，東莞的產業結構、城市結構、人口結構、土地和公共設施利用及以小汽車為主的交通出行方式，都非常不利于城市的可持續發展，土地、空間和公共設施資源浪費嚴重，建設用地逼近國際警戒線，可利用的土地嚴重不足，資源環境承載力嚴重下降，城市可持續性發展問題非常突出。依托軌道交通實施TOD策略，有利于降低對小汽車的依賴，切實緩解交通擁堵；有利于推動城市高密度緊湊開發，提高土地空間資源利用效率；有利于改善公共設施空間布局，提高其利用效率；有利于提高服務業發展比重，實現節能減排和低碳發展。

二、實施TOD策略的戰略思路

及重點區域的功能定位

（一）戰略思路

東莞實施TOD策略，應貫徹國家新型城鎮化、公交優先發展戰略及珠三角五個一體化規劃要求，堅持“集聚發展、低碳發展、差異發展和復合組團發展”理念，著力將TOD策略納入城市發展總體規劃，圍繞構建“一主多副復合組團”城市發展方向，依托市中心、望洪、石龍-茶山、虎門白沙和常平五大軌道交通樞紐站場及其他重要站點的開發建設，著力打造市區CBD、四個城市副中心及一批TOD城市社區或城市綜合體，并帶動市中心-松山湖片區、水鄉片區、沿江片區、沿海片區、埔田片區和山區片區城鎮復合組團發展，形成由城市中心—副中心-城市綜合體串聯起來的城鎮群發展格局和軌道交通經濟帶。

從宏觀統籌協調、中觀區域差異化和微觀城市精細設計三個層面，構建適合東莞TOD發展的框架體系，對于重點樞紐站場和城市副中心的建設，應進行區域價值評估并按照分區差異化策略選用合適的TOD開發模式，同時注重軌道交通與土地開發、公共服務設施建設和產業發展有機結合發展，注重充分發揮政府主導和市場主體作用，努力實現經濟效益與社會效益的平衡。

（二）重點區域的功能定位與發展模式

軌道交通網絡建成后，東莞將形成市區新城、望洪、石龍-茶山、常平和虎門白沙等樞紐站場。依托這些樞紐站場，東莞有望打破分散發展格局，打造幾大城市副中心，并以城市副中心帶動周邊區域統籌發展，構建多中心復合組團城鎮發展格局。同時，不同的樞紐站場，應進行區域價值評估并按照分區差異化策略明確城市功能與產業方向，并根據區域特點選用合適的TOD開發模式。

1. 依托新城中心站場站點，打造主城區域CBD。新城中心樞紐由東莞大道與R1、R2線和莞惠城際線交匯形成，位處東莞城市CBD核心位置。軌道交通建設，將為該片區域聚集各類資源要素，龐大的人流將加快推動該片區域金融、商貿、商務、辦公、會展、文化娛樂業及總部經濟等現代服務業的加快發展。

該區域應著力借鑒新加坡、香港等先進城市的TOD開發策略，因地制宜，采用多功能組合式開發方式進行綜合集成開發，重點發展高端服務業。在新城中心站場站點核心區應重點發展高端商業（綜合購物中心）、寫字樓、金融、酒店、會展及配套設施等；新城中心樞紐外圍應以商業辦公為主，周邊區域則以居住生活功能為主。在實施過程中，應充分考慮不同交通方式的換乘，注意多種城市功能的配套。

2. 依托望洪樞紐，打造水鄉組團區域中心。該樞紐站，應定位為東莞市西北片區城市副中心、東莞西北城市門戶，努力成為珠三角東岸具有水鄉特色的優質生活區，成為推動水鄉經濟區一體化發展的動力引擎和服務業發展的綜合平臺。

該區域應借鑒香港青衣站地鐵+物業開發的模式，利用望洪樞紐區位、軌道交通的誘導效應及新開發優勢，實施差異化發展策略，重點在周邊地區發展業態組合豐富合理、水鄉特色鮮明的融合居住、商業、商務、會議、酒店、休閑娛樂及教育文化等于一體的城市綜合體，能夠提供完善的旅游服務、生活服務、金融服務和休閑娛樂服務，建立具有水鄉特色的城市門戶形象。在業態布局方面，既要有滿足社區配套的服務機構，也要有吸引外地游客的品牌商戶、時尚購物、餐飲娛樂等服務，保證消費者的“一站式”消費。要與水鄉特色傳統文化有機結合，打造具有水鄉特色的農家樂、農業園、美食街、美食節、節慶活動和水鄉特色游，吸引周邊人群到這里放松休閑、享受生活。

3. 依托石龍-茶山樞紐，打造沿江組團區域中心。R2與廣深高速交匯形成石龍-茶山樞紐站，該站場位處沿江-埔田組團核心發展區，是聯系市區、生態園乃至周邊博羅石灣鎮、增城三江鎮的交通綜合樞紐，是東莞銜接穗港深的東北部門戶。

該區域應借鑒廣州4號線TOD+IOD發展模式，推進軌道交通與產業發展相結合，提升該區域的電子信息產業，打造珠三角信息產業重點集聚區；積極拓展科技創新服務、商貿物流、食品展銷、酒店會議、娛樂休閑及濱江居住等方面的服務功能；充分利用軌道交通的通勤和商務客流，因地制宜，依托周邊產業和資源，采用圈層式的多功能業態開發，使樞紐站場地區實現一體化發展。

4. 依托虎門白沙樞紐，打造沿海組團區域發展中心。虎門白沙樞紐由軌道R2線、穗莞深城際和廣深港高鐵交匯形成，是廣深港高鐵在東莞境內的唯一站點，東莞市的綜合客運樞紐站，同時也是東莞聯系區域高速鐵路系統的重要對外客運樞紐，東莞唯一的與國家高速鐵路網絡系統對接的車站。未來無疑將迎來龐大人流，對虎門、厚街等周邊鎮街原有的空間結構和產業產生巨大影響。應依托區域在服裝、電子、鞋業、家具、會展、酒店等方面雄厚產業基礎，打造“穗深港發展軸”上的重要交通節點城市和頗具潛力的成長中心，重點發展能夠支撐和引領該區域產業升級的商貿、商務、會展等生產性服務業。

該區域應構建高效便捷的綜合交通體系，實現多種交通方式的無縫銜接和快速換乘；優化土地配置，實現該片區土地集約化、復合化、綜合化的開發；帶動厚街、虎門、長安等鎮產業發展和升級，促進經濟的空間規模集聚和升級轉型，引導城市發展及空間結構的合理布局，促進商務、商貿、旅游等城市活動的發展；改善樞紐站及周邊地區的公共設施質量，提升周邊地區價值，促進村鎮發展。

5. 依托常平樞紐，打造埔田組團區域中心。常平樞紐位于京九線、廣深線和穗莞惠城際軌道交通的交匯處，是東莞市軌道交通聯系的主要交通樞紐和對外聯系的主要門戶，也是推動東莞東部城市發展的重要引擎。應著力打造為集鐵路客貨運、城際鐵路、地鐵、公交于一體的綜合交通樞紐，集商務、商業、居住、酒店、娛樂、休閑等多功能一體的城市綜合商貿物流服務中心。

該區域應充分利用軌道交通的聚集效應，依托交通樞紐優勢和商貿物流基礎，強化區域核心功能，打造集通信、金融、電子商務、專業服務等一體化的商務集聚區；依托物流發展平臺，打造集合區域優勢產品組合而成的綜合商貿區。同時，該片區鐵路運營時間長，發展模式相對比較成熟，要充分利用規模效應、集聚效應和乘數效應的作用，獲取更多的市場份額，形成更大的市場規模，形成馬太效應，誘導以常平樞紐為核心的埔田片區人口、功能布局由分散轉向較高密度集聚，并向特色化、差異化方向發展，實現沿線區域一體化發展格局。

三、實施TOD策略的主要對策建議

1. 成立專門的TOD管理機構，履行綜合協調管理職能。政府部門的重視、有效的協調和監管是TOD成功實施并取得預期效益的關鍵。東莞市TOD實施機構可依托優先發展公共交通領導小組、城市軌道交通規劃建設領導小組及軌道辦、軌道公司，成立專門的TOD綜合管理機構，負責統籌協調宏觀層面、中觀層面和微觀層面等工作。

2. 將TOD策略納入城市規劃修編內容，充分發揮規劃引導控制作用。著力構建高效統一的城市土地利用規劃、總體規劃和軌道交通規劃相協調的TOD城市發展統籌管理機制；修訂城市總體規劃和詳細規劃的技術審查程序及審查辦法，將TOD規劃設計的控制性原則和引導性策略作為重要的審查依據，納入相關規劃成果評價體系；調整建設規劃和用地許可證的審批依據，使規劃管理更好地為TOD服務，并將指標作為土地利用合同的一部分，約束建設開發行為。

3. 加強沿線土地統籌，推動軌道交通與土地開發有機耦合。以政府為主導，統籌沿線各利益主體，借助軌道交通與開發商的聯合開發，實現土地的高效利用，彌補軌道建設資金不足的缺口。建立和完善軌道沿線用地管理政策，形成系統的沿線土地管理機制。評估沿線土地開發潛力，針對潛力地塊，提出政府收購時序，使政府獲得沿線土地的掌控權；通過土地儲備使土地市場有序開發，科學有效地控制土地的出讓量，保證沿線土地效益。要制定沿線用地近遠期發展計劃。綜合分析軌道交通建設時間、土地開發期限等，確定不同開發時期的用地規模。綜合考慮用地所處的城市節點、相關規劃提出的重點改善地區、舊村改造的迫切性、潛力用地分布、規劃線網界限等因素，劃定各階段整合開發用地范圍。

4. 整體規劃公交線網，形成以軌道交通為骨干的綜合交通體系。統籌考慮軌道交通建設和公交改革發展工作，推動公汽公交、小汽車、出租車等各種交通方式與軌道交通實現有機銜接。應貫徹落實公交優先發展戰略，圍繞軌道交通站場站點優化調整線網，配套建設一批公交站場設施，并按照分區運營和快線專營方式，推進公交運營主體及公交資源優化整合，逐步推進實施政府購買服務，切實解決東莞目前公交過度市場化、運營企業虧損經營、公交線網混亂、配套基礎設施滯后、監管考核不到位和公交服務臟亂差等一系列問題。

5. 強化TOD設計理念，精心設計重點站場站點。軌道交通重點站場站點的TOD規劃設計，應遵循緊湊性、混合性、可達性、多樣性、公平性和人性化等原則，注重建立與交通條件相適應的密度分區管理機制，提出具體控制要求；注重與周邊區域實施統籌規劃建設；注重地上地下空間的整體規劃和時間的整體考慮。

6. 探索創新軌道交通管理機制，提高軌道交通運營管理水平。一是實施“軌道+土地”經營模式，創新TOD開發建設管理機制。具體操作，可由東實公司作為東莞軌道交通的業主，承擔投融資和資本運營，面向社會拓寬投融資渠道，參與軌道交通沿線土地的一、二級及地下空間及衍生資源的開發，獲得土地開發及其他商業收益，為軌道交通建設運營提供資金保障。二是采取特許經營管理或者公私合營方式，委托或者成立專業管理公司進行運營管理，提高軌道交通的運營效率和服務水平。三是引導公眾參與，吸取專家和民間智慧，促進自上而下、自下而上的力量之間的互動、平衡與合作，鼓勵和允許城市中各種利益集團和各個層面（政府、部門、社會組織、企業、居民等）通過網絡、聽證、座談等方式進行對話協商，切實提高TOD建設運營管理水平。