底線思維：銀行監管的實踐與挑戰

安徽銀監局課題組

國際金融危機的陰霾遲遲難散，銀行業及其監管飽受詬病，如何提升監管有效性成為熱點話題。本文試圖從銀行業特殊屬性入手，分析銀行監管工作中底線思維的實踐與挑戰。

銀行業的特殊屬性決定了底線思維的必要性

面對國內外復雜的經濟金融形勢，中央領導同志多次強調，要善于運用底線思維的方法，凡事從壞處準備，努力爭取最好的結果，做到有備無患、遇事不慌，牢牢把握主動權。

底線思維的實質是一種科學的思維方法。掌握這種思維方法，就能在具體工作實踐中，認真評估決策處事的風險，估算可能出現的最壞情況，從而處變不驚，守住最后的底線。對于銀行監管工作來說，底線思維更有必要性、針對性。一方面，銀行具有吸收存款的功能，有信用放大的杠桿屬性，這就決定了銀行業是天然的高風險行業，需要審慎經營，一旦出現問題會對經濟社會產生重大影響，且具有極強的傳染性，一家銀行機構出了問題，風險可能會迅速波及全行業。美國次貸危機引發的國際金融危機就對世界經濟產生了巨大的負面影響，全球經濟深受其害。另一方面，實體經濟的發展又離不開銀行業的支撐，需要銀行業調整結構、創新產品，更好地支持經濟社會的發展，在發展中防范和化解風險。因此，對于銀行業監管者來說，任務格外復雜和艱巨，既要督促銀行業有效管控風險，又要引導銀行業充分支持實體經濟。銀行業本身的特性決定了其監管在客觀上必須以底線思維為根本指導，不能單純就風險談監管，要在嚴守風險底線的基礎上支持和促進經濟金融良性發展。

事實上，作為監管高風險行業的銀行監管，其監管理念的發展無不深深地烙有底線思維的印記。最早的規制監管，要求銀行業金融機構在經營過程中嚴守規制，不得違反規定開展經營活動，實際上是以十分龐雜的具體監管規章制度為底線的一種監管。隨著近年來銀行監管理念的發展，規制監管逐步向以風險為本的監管理念轉化，而以風險為本的監管無非是要在監管過程中嚴守風險底線，以風險的識別、計量、監測和控制作為銀行業經營發展的根本來實現監管。本輪金融危機爆發后，逆周期監管理念開始被全球監管者接受并逐漸成為銀行監管的一項前瞻性要求，而逆周期監管就是要求運用辯證思想，尤其是在經濟上行的時候未雨綢繆，實施必要的逆周期監管工具，為將來可能出現的經濟下行作充足的準備，這恰恰是底線思維在銀行監管工作中的一種生動體現。

銀行監管工作底線思維的若干實踐

近年來，銀監會在監管實踐中充分運用底線思維的方法，要求監管者審慎對待銀行業的種種問題和風險，以守住不發生系統性、區域性風險為根本目標，積累了豐富經驗，取得了明顯成效。

風險底線

總體看我國銀行業風險可控，但隨著國內經濟增速放緩，金融領域中的各類風險隱患不容輕視，特別是融資平臺清理、房地產調控政策和經濟增速回落可能導致銀行信貸資產質量惡化，挑戰信用違約風險底線；信托、理財業務發展迅猛沖擊銀行表外業務關聯風險底線；具有融資功能的非正規金融機構違法違規經營風險不斷暴露，考驗銀行業應對外部風險傳染能力。面對這些問題，銀監會提前預判，增強監管工作的前瞻性和主動性。一是在做最壞打算的基礎上，關注微觀經濟運行和單體機構風險，通過壓力測試等手段，要求增提撥備，發揮逆周期監管作用；二是通過加強名單制管理，做好平臺貸款全口徑監測，提請地方政府制定還款計劃保障來源，推動建立企業授信總額管理，嚴防風險放大；三是緊跟宏觀形勢變化和銀行業整體風險，建立風險“防火墻”和風險代償機制，嚴格監管表外業務產品設計、銷售和資金投向；四是強化監管部門之間的聯動效應，實現從被動處置風險到積極防御風險的轉變。

法規底線

法律法規作為一種行為規則是調節社會關系、建立市場秩序的最基本規范，本身就是銀行業及其監管者合規經營、依法監管的底線。對銀行業機構來說，近年來隨著監管力度的加大和銀行業內部操作風險專項治理活動的深入，銀行業合規風險管理得到有效加強，運營的安全性和穩健性得到穩步提升。但合規經營管理、合規文化建設依然任重道遠，各類違法違規行為仍時有發生：部分高管人員依法穩健運營意識不高，決策隨意性較強，基層員工合規意識滯后，唯經濟效益優先，唯上級計劃盲從，制度執行不到位，內部有規不依、有章不循現象屢禁不止，特別是基層機構“十案九違規”現象更為突出。對監管者來說，銀監會成立十年來，全面推進依法監管，構建了以《銀監法》、《商業銀行法》為核心的監管法規體系，保障了銀行業監管有法可依和金融市場秩序。但依法監管工作中還存在一些不足：部分監管工作人員依法監管觀念仍然淡薄，傾向于行使法律職權，而忽視法律制約；監管不作為現象仍然存在，沒有處理好與被監管者之間關系；習慣性維護銀行業金融機構利益而對金融消費者權益保護關注不夠等。無論對于銀行業機構還是監管者來說，法律風險都是一條高壓線，一旦觸發后果非常嚴重。法規底線對于銀行業機構來說，其核心就是要遵守法規、合規經營，尤其是對于可能引發風險的違規行為要堅決杜絕。為此，監管部門推動了合規文化建設，樹立“合規創造效益、合規創造價值”的良好理念；倡導合規要從高管做起，建立自上而下的合規運營機制；同時，大力抓好基層合規建設，保證合規經營的執行力。法規底線對于監管者來說，其核心就是要依法監管，在法律法規授權的范圍內，嚴格按照法定程序監管，尤其是要防止監管權力的濫用。為此，銀監會不斷推進法治建設，做到職權法定、有法可依；建立健全依法監管的機制，做到程序合法，嚴格按照法定的程序履行監管權力；合理把握執法尺度，既不濫用權力，也不怠于履職，不因不作為形成監管盲區，也不因監管過度影響銀行業金融機構創新活力。

消費者保護底線

實現對銀行業消費者的有效保護是我國銀行業監管的根本目標之一。由美國次貸危機引發的國際金融海嘯暴露出金融監管當局在保護金融消費者權益方面存在缺陷，導致大范圍的金融消費者對市場失去信心，進一步加重了危機的深度。近年來，我國金融產品從過去單一存取款，轉向理財、融資、投資等，服務深度與廣度均已發生深刻變化。一些金融產品專業性強，消費者對其產品設計、收益模式和風險程度不了解，在合同確定、產品銷售中處于劣勢，加之金融創新中存在一些不合理甚至不合規的創新產品，并由此引發金融消費者與金融機構的糾紛直線上升，甚至造成較大負面影響，金融消費者權益保護問題凸顯。對于銀行監管者來說，消費者保護的底線是維護金融消費者對銀行業機構和銀行業市場的信心，尤其是必須避免發生重大的、群體性的消費者投訴和危機事件。對此，銀監會采取有力措施，積極應對：一是成立專門的消費者保護局，旨在全面提升消費者的風險意識、維權意識，加強金融消費者教育，把金融消費者保護作為重要監管目標，放在突出地位；二是在產品服務設計審批過程中，納入消費者保護相關條款，并將消費者權益保護內容作為市場準入的必要條件；三是加強銷售環節合規監管，尤其是針對理財產品銷售過程中片面夸大收益、忽視風險提示、誘導消費者盲目購買金融產品、銀行與客戶之間責任不清等問題，強化監管力度，讓銀行理財回歸代理業務本質，切實保障金融消費者的知情權、選擇權、受益權，將“賣者有責”理念與“買者自負”要求有機結合起來。

支持實體經濟發展底線

當前，在全球經濟下行和國內經濟轉型的雙重壓力之下，對社會穩定發展起著重要支撐作用的實體經濟遭遇到前所未有的挑戰。支持實體經濟發展既是銀行業機構責無旁貸的任務，也是銀行業賴以生存和發展的基礎。從微觀上看，加大對實體經濟尤其是薄弱領域的支持，意味著單個銀行業機構要承擔更大的風險，在一定程度上會侵蝕銀行的利潤，影響銀行的短期經營效益。但從宏觀上看，如果在實體經濟遭遇困難時所有銀行業機構都放任實體經濟的萎縮，銀行業機構就可能失去良好的外部經濟環境，導致銀行業發展失去經濟基礎。作為監管者，要引領銀行業機構積極充分地支持實體經濟發展，其監管底線就是風險可消化，即要將支持實體經濟可能產生的風險控制在銀行可承受的范圍內，而不能以犧牲銀行自身發展為代價。因此，在當前實體經濟發展遭遇困難的情況下，要把握好支持實體經濟與風險控制的平衡，嚴守風險可消化的底線，在銀行業機構支持實體經濟尤其是小微企業、“三農”等薄弱領域過程中，給予其更高的風險容忍度，只要其經營利潤足以消化風險，不影響正常發展，就應當積極爭取稅收、核銷等政策協同效應，鼓勵和引導銀行業機構加大對實體經濟的支持力度，承擔更多的社會責任。

銀行監管工作底線思維面臨的挑戰及應對

當前，國際經濟形勢持續動蕩以及國內經濟下行造成銀行業經營困難加大，利率市場化尤其是存款利率的上浮擠壓銀行生存空間，影子銀行業務急速膨脹在一定程度上擾亂了金融秩序，加之新監管標準的正式實施考驗銀行風險管理水平，銀行監管工作面臨著諸多挑戰，需要銀行監管者進一步運用底線思維，加強監管引領，未雨綢繆，積極應對。

經濟發展減速考驗銀行風險管理能力

當前，國際經濟復雜動蕩，國內經濟呈下行趨勢，挑戰銀行監管底線。從國際上看，歐洲主權債務危機此起彼伏、持續動蕩，美國經濟萎靡不振、難言復蘇，世界銀行預測2013年全球經濟增長率僅為1.3%。在經濟全球化的今天，作為一個外貿依存度50%左右的進出口大國，外部經濟的不景氣嚴重拖累了國內經濟的發展，加之國內經濟在經歷一個較長高速發展的周期后，結構失衡的矛盾日益突出，正處于調整結構轉型發展的關口，當前國內經濟呈明顯下行趨勢。2012年我國GDP增速下滑至7.8%，比上年下降1.4個百分點，2013年一季度GDP增速延續了7.7%的較低水平。近十年來，在經濟持續高速發展的陽光雨露下，我國大中銀行相繼股改轉型，地方中小銀行如雨后春筍般蓬勃興起，銀行業發展一路高歌猛進。經濟發展的減速剎車對我國相對稚嫩的銀行業來說是一場從未經歷的考驗，如何在經濟下行時繼續保持良好的發展態勢是一個新課題，直接挑戰銀行業的風險管理能力。在經濟結構調整和減速的壓力下，鋼鐵、光伏、船舶等產能過剩行業風險開始凸顯，廣大中小企業經營發展面臨困境，導致銀行信用風險激增。截至2013年3月末，商業銀行不良貸款余額達5265億元，同比增長20.15%，連續六個季度反彈，為最近三年來的最高值。面對不容樂觀的宏觀經濟形勢，銀行監管工作要加強前瞻性和針對性，以提高銀行業風險管理水平為根本，迎難而上、化危為機。一是督促銀行強化信貸管理，提高風險管理水平。要繼續嚴格執行貸款新規，以貸款全流程管理為基礎，做實做深做透貸款“三查”，努力將信用風險控制在較低的水平。鼓勵銀行建立和完善高級的風險計量模型和風險定價機制，加強對風險的識別、計量、監測和控制。二是指導銀行調整信貸結構。銀行的信貸結構調整要契合國家經濟結構調整的方向，將更多的信貸資源投向新興產業和服務業等領域。三是強化逆周期監管政策。在經濟上行期保持銀行業信貸規模的適度增長，在經濟下行期防止銀行業信貸規模的過度收縮，并適時推進逆周期資本要求、杠桿率等政策工具，減少金融失衡，緩解系統性風險。

利率市場化提速考驗銀行轉型發展能力

2012年年中，央行連續出招加速利率市場化進程，尤其是嘗試允許存款利率上浮10%，對銀行經營產生了深遠影響，也在一定程度上導致了銀行競爭的加劇。當前，在利率市場化加速、經濟增長速度放緩、資本監管約束加強的大背景下，銀行業生存發展的政策環境、市場形勢、客戶需求和競爭格局已發生深刻變化，過度依賴存貸利差收入的傳統發展模式已難以為繼，銀行業發展轉型已箭在弦上。一直以來我國銀行業在發展過程中存在較強的同質化傾向，過度傾向于做大做強，大客戶、優質企業成為各機構競相追逐的對象，而對小微企業、“三農”等弱勢群體金融服務明顯不足，各類機構未能結合自身特點，形成各具特色、優勢互補的競爭格局。利率市場化的提速對銀行傳統的經營模式是巨大的沖擊，為此，監管部門應當加強指導、增強協調，引領各類銀行結合自身特點，發揮各自優勢，實行差異化經營，實現銀行業經營方式和組織管理體系的轉變：一是制訂差異化的監管政策。對于全國性大中型商業銀行，在加強風險防范的基礎上，鼓勵其加大金融創新力度，通過開拓投資理財、財務顧問、資產管理、國內外結算等附加值高的業務品種，將更多的資源向投資銀行、財富管理等中間業務轉移，提供更加全面的金融服務；對于區域性中小商業銀行，應當引導其走特色化、專業化道路，結合當地經濟特點和自身優勢，以提升區域性金融服務水平為根本目標，將主要資源用于支持地方實體經濟發展，注重發展質量而不是速度，深耕本區域；對于小型微型銀行業機構，應當引導其專注“三農”、小微企業及社區等金融服務需求，著眼于大中銀行難以服務到的客戶群體，與大中銀行互補發展，并在監管政策上給予一定傾斜。二是繼續推進商業銀行管理模式改革。引領銀行業金融機構由科層制的總行—分行—支行的結構向矩陣式、扁平化的組織管理體系轉變，促使商業銀行逐步建立起以風險管理體系為導向，有助于優化信貸資源配置和業務轉型的授信機制，構建以客戶為中心、以市場為導向的經營管理體制。三是繼續完善相關制度。逐步建立和完善存款保險制度和金融機構退出制度，加強對社會公眾的教育和引導，為轉型發展創造良好的外部環境。

影子銀行規模迅速擴大考驗銀行內控能力

截至2012年末，據多家機構預測，中國影子銀行規模（主要是理財產品、信托產品和民間融資）在20萬億元左右，呈急速膨脹之勢，其中風險也在不斷集聚。從風險的最終承擔來看，多數機構出于維系聲謄的壓力，理財、信托產品的風險往往由銀行業機構實際“剛性兌付”；民間借貸的高風險與高利率并存，不可否認有相當數量銀行體系的資金直接或間接流入民間融資市場，甚至銀行員工內外勾結參與民間融資，一旦其資金鏈斷裂，最終受損的仍然是銀行資金。此外，影子銀行的快速發展導致銀行表外業務快速增長，致使商業銀行投機取向增加，影響金融系統穩定。由此可見急速增長而又不夠規范的影子銀行業務蘊藏了相當大的風險，嚴重威脅了銀行體系的安全?！叭镣獗叵劝矁取?，要防范影子銀行風險，其關鍵還是要督促銀行業機構加強內控，從自身做起。一是要督促銀行提高內控水平，防范操作風險。針對案件高發的態勢，要督促銀行從加強內控制度的執行力入手，以人為本，練好內功，由內而外嚴防操作風險，做好“防火墻”隔離。二是要加強合規建設，指導銀行業機構建立良好的合規文化，合規從高管做起，從基層做起，以合規帶動內控執行力的提高。三是加大查處力度，堅決杜絕銀行業機構在開展理財、銀信銀保合作等業務過程中的違規或變相違規現象，清身正本。

新監管標準快速推進考驗銀行競爭能力

為應對國際金融危機，與國際銀行監管接軌，近年來銀監會連續就資本、流動性和杠桿率推出新監管標準。2013年是銀行業金融機構實施新監管標準的開局之年，而新監管標準給銀行帶來了巨大的挑戰，同時也是銀行業提高經營管理水平、實現可持續發展的良好契機，應引領銀行以提升核心競爭力為根本，強化資本管理、夯實發展基礎、提升風險管理水平、優化人力資源配置。一是督促銀行提高資本管理水平。新監管標準的實施對銀行資本管理提出了更加嚴格的要求，根據中金公司的靜態測算，《新資本管理辦法（試行）》的實施將降低上市銀行核心資本充足率約1個百分點，從長期看會導致中國銀行業面臨相當大的資本缺口。如果要達到《辦法》的監管要求，僅2013年至2015年上市銀行平均每年滿足資本要求的外部融資大約在2000億元，商業銀行面臨著巨大的資本補充壓力。新監管標準嚴格的資本要求逼迫銀行改變過去以數量增效益的粗放經營模式，從節約經濟資本占用的角度追求風險資產的低資本消耗，通過提高質量來增加效益，從而有效提升銀行的可持續發展能力。二是促進銀行完善風險管理體系，提升抗風險能力。新監管標準對流動性、準備金及杠桿率都提出了新的要求，銀行在滿足這些要求的過程中必須要夯實基礎、提足撥備、動態監測、加強管理，從而大大提升銀行的抗風險能力。如新監管標準實施過程中，伴隨著銀行期限錯配結構的加劇、市場流動性的波動加劇以及其他風險的轉化，流動性風險大大增加，將促進銀行通過建立量化模型等方式改進流動性管理，提升經營效率。三是要求銀行優化人力資源配置。新監管標準對銀行來說是全面提升管理的一場革命，要求銀行在人力資源配備上全面優化。一方面要求銀行引進更多的高端人才，全面提高整體人員素質，應對業務品種不斷發展創新的需要；另一方面要對現有的人力資源進行整合，更合理地進行人員配備，使有限的人力資源能發揮更高的效率。

（本文系安徽銀監局課題，課題組組長施其武，成員：錢震寧、鄭立、張湲培、段明明）