試論公證機構的性質

張家波

摘 要 隨著我國市場經濟的進一步完善，公證事業也得到了蓬勃發展，但是公證行為及公證機構的性質一直是有爭議的問題。我國2006年施行的《公證法》對此也沒有一個明確的定性，而這無疑不利于公證行業的良性發展，也有損公證機構的權威性和公信力。作為“預防民事糾紛的第一道防線”的公證機構，應當充當市場機制正常運作的潤滑劑和法律法規得以全面遵守執行的監督器，其重要作用毋庸置疑。因此，對公證機構進行準確而明晰的界定，是為明智之舉。本文將從立法中如何規定，實踐中如何運行及理想中的公證機構性質如何三方面展開論述，試圖找個一個適合中國的公證機構角色定位，以實現其促進社會政治經濟發展之作用。

關鍵詞 公證 公證機構 性質定位 積極作用

作為國家司法制度的重要組成部分，公證具有權威性、可靠性、廣泛性和通用性等特點，體現了國家的公共權威和公信力，是國家信用制度的重要載體，在我國社會政治生活中發揮著不可或缺的重要作用。公證機構代表國家行使公共的證明權利，實施一系列公證行為，對法律行為和有法律意義的文書、事實的真實性和合法性給予認可，借以防止糾紛，減少訴訟。如何在實現證明作用的同時體現其公信力？這就需要我們明晰公證機構的性質，對其以合理角色定位，規范其運行模式及發展方向。我國現有的立法規定并沒有明確公證機構的性質，我想這是一種有意規避，為公證行業體制機制的進一步改革留足了研究空間。采取何種措施完善公證機構規定，填補法律缺失，促進公證事業健康發展已然箭在弦上。

一、立法規定和內涵分析

關于公證機構的性質問題主要體現在《公證法》第六條：公證機構是依法設立，不以營利為目的，依法獨立行使公證職能、承擔民事責任的證明機構。 不難看出，公證機構功能在于依法行使國家公證職權，代表國家辦理公證事務，進行公證證明活動，扮演者國家公信力重要載體的角色。以上觀之，從功能層次上對公證機構可以進行準確定位，然而從組織形式，運營方式及發展方向來看，卻很難確定此規定之要義，以致學界關于公證機構性質的爭議依然是莫衷一是。無法準確確定公證機構的性質，公證法基礎之穩固也就無從談起。

從某種意義上來說，公證機構的公證行為更像是一種合同行為，合同的雙方當事人以公信力這種“商品”達成契約。任何一方違反規則都會受到懲罰，對公證機構來說就是公信力的流失，不利于其行業發展，同樣，當事人如果違反規則就會喪失取得具有公證效力的證明文書，其證據效力資格就會大打折扣。公證機構辦理公證事務應當體現公平、公正、效率。西方有位學者指出：“在很多情況下，人們往往把公平看作法律的同一語。”可見公平之重要，公正更是如此。說到效率，公證作為“預防民事糾紛的第一道防線”，其作用就在于減少訴訟，避免當事人卷入無休止的訴訟程序中去，達到定紛止爭之效果。

總的來說，公證機構性質之所以爭議不斷，是因為迅速發展的市場經濟需求和稍顯滯后的公證法律制度之間的矛盾。探討公證機構的性質為的就是給公證機構一個準確明晰的定位，確定其發展方向，充分發揮其促進商品經濟發展的作用。立法層面的審慎也從另一角度說明了公證事業的蓬勃發展對公證法律法規的更高要求，立法部門無法制定出放之四海皆準的法律規定，也就只能在實踐中尋找答案，以免產生諸多不必要的麻煩。

二、我國公證機構的存在現狀與面臨的現實問題

我國公證法第六條將公證機構定義為不以營利為目的，依法獨立行使公證職能、承擔民事責任的證明機構。“不以營利為目的”，獨立行使職權、承擔責任，體現出其公益性和自律性，而作為國家的專門證明機構，公證機構更多的體現出權威性和官方性。不難看出，我國公證機構體現出行業的自律性與官方的雙軌制色彩。

那公證機構該如何既能依法切實履行其國家證明作用，又能扮演好其法律服務之角色，對其一個準確而明晰的定性至關重要。關于公證機構的性質問題，理論中存在三種運行方式，即國家行政機關，事業單位及中介機構。到底哪種機制更適合當前中國公證行業的發展，下面將分別進行闡述。

第一，有些人認為應將其定性為國家行政機關。公證機構是依法履行國家的公共職權的專門機構，體現出行政機關的公權性，而以公證的公權性加強公證的公信度和民眾對公證的信賴度，有利于公證事業的良性發展。但是并不能就把公證機構劃入行政機關的行列。行政機關特有的行政體制及管理模式會阻礙公證事業的發展，公證機構長期處于行政管理范圍內有成為政府權力附庸直線，喪失其市場經濟主體資格，割裂與市場經濟之關系，以致落入權力官僚之窠臼。雖然政府作為強大后盾可以保障公證機構的信賴度，但是不能飲鴆止渴，破壞公證事業的長久發展。

第二，還有人認為公證機構是事業單位。事業單位是指以增進社會福利，滿足社會文化、教育、科技、衛生方面需求，提供各種社會服務為直接目的的社會組織。作為事業單位，公證機構可以更好的體現其公益性，避免因為過于追求經濟效益而使國家證明權缺失，而且其特有的工資獎勵和升遷制度有利于調動公證員的積極性，充分發揮其法律服務機構的作用。但是隨著市場經濟的發展，各種稱謂紛繁蕪雜的經濟組織應運而生，事業單位已超出原有非營利性范疇，各種盈利性的咨詢機構，教育機構層出不窮，而且在事業單位體制下，公證機構的人、財、物管理自主權受制于國家，不能充分發揮其自主權，同時，事業單位的管理仍有行政手段介入，勢必會阻礙公證走向市場化，不利于行業健康發展。

第三，有人認為中介組織是為最適合中國當前公證實踐的組織形式。中介組織是指依法通過專業知識和技術服務，向委托人提供公證性、代理性、信息技術服務性等中介服務的機構。只有中介組織形式下的公證機構才與市場經濟的運作機構相吻合，相適應，才能作為市場競爭的主體，真正成為具有國家公共職權和向社會提供法律服務的組織。但是，該觀點也被人所詬病，因為中介組織的本質屬性是企業，而企業的最終目標是最大限度的追求經濟效益，將公證機構定位為中介組織勢必將公證推向市場邊緣，與國家設立公證制度的目的相背離。同時我國對中介組織有關人事、財政、管理內部分配相關制度規定的缺失，會是這種定位成為空中樓閣，無益于改革。

之所以理論中爭議聲不斷是因為實踐中存在著諸多問題。歸納起來主要有以下幾點：第一，公證機構的公信力問題。保證公證行為的公正與公平，是公證機構的職責所在，但是實踐中存在很多諸如個案對公信力侵蝕等挑戰公證行為權威性的問題。第二，財政上的依附性問題。公證機構在財務管理上實行的是收支兩條線，其各項收支皆受制于同級司法行政機關的嚴格控制，分配上搞“大鍋飯”，導致公證人員勞動報酬偏低，不能真正體現按勞分配的原則，難以調動廣大公證人員的工作積極性。第三，內部人事管理的復雜性。公證機構工作人員的選拔機制不夠完善，導致其人事編制不是從業務素質、管理水平、文化狀況等角度選拔，而從親疏遠近等角度來任免，結果是外行領導內行，工作人員不配合工作，嚴重影響了工作效率的提高。第四，法律服務作用的發揮。公證機構說到底更應該突出其法律服務的作用，只有這樣才能更好地履行其司法權履行渠道之義務。但在現實生活中，公證部門常常以“行政機關”自居，不僅造成理念上的混亂，而且為公證工作的實踐改革帶來諸多弊端，阻礙公證事業的發展。

三、關于我國公證機構的性質定位和對公證事業的展望

綜合以上各種觀點分析，我認為應該把公證機構定性為公益性或非營利性的中介組織。我們可以借鑒國外法律的有關規定，由它的行業協會和行政管理機構對它的公證活動進行監督和管理，對違法操作的公證機構和公證人進行嚴懲，從制度層面上加以保證。當然，這也需要有相關配套制度的協助與保障。具體來說，有以下幾種完善措施：

首先，公證制度的完善性。當前，只有為數不多的法律涉及到公證事項的調整，而面對紛繁復雜的行業問題，《公證法》顯得獨木難支。所以，應當加強《公證法》與其他部門法的密切結合，其他法律也應當適當規定涉及公正范疇的相關內容。《德國民法典》被譽為大陸法系民法典的代表。在數千條的法典中，對公證制度有較多的偏愛，且對其內容規定的頗為具體。所以，一個完整的公證制度體系有利于公證事業的健康發展與完善。

其次，強制公證事項。在法律中規定某些法律行為必須要經過公證，否則不發生法律效力，即實行強制公證。強制公證的目的是國家為了監督法律行為的真實性、合法性，從而以發揮公證制度的預防糾紛作用。而且擴大強制公證事項的范圍會帶來可觀的費用，足以支撐公證機構的正常運轉和日常開支，緩解財政問題。

再次，職務責任賠償保險機制。該制度旨在滿足公證業務日趨廣泛和復雜的內在要求。因為，如果由公證組織和公證人員承擔賠償責任，就會使公證人由于害怕承擔責任而畏首畏尾，不利于公證工作的開展和公證事業的發展，而且也會使當事人由于不信任公證人的責任能力而對公證人的信賴產生動搖，以致影響其社會信譽。因為個別公證人的失職而造成的公信力缺失問題便會迎刃而解。

復次，人才選拔與管理制度。關于公證員的選拔，要符合《公證法》第十六條規定的條件即經法定任職程序取得公證員執業證書，在公證處專門行使國家證明權，獨立辦理公證事務的從業人員。以業務素質、管理水平、文化狀況等角度作為升遷的基本資格和標準。關于公證機構的人員管理機制，要明確規范其崗位設置，即人員配置及組成：公證機構應該由公證員、公證輔助員、公證其他工作人員組成，公證機構的管理層應明確其負責人以及公證機構各業務部門負責人，合理分配其工作分工與責任承擔。

最后，法律服務職能。中介機構是指依法通過專業知識和技術服務，向委托人提供公證性、代理性、信息技術服務性等中介服務的機構。由此可知，中介機構具有服務性的天然特質。將其定性為服務機構，有利于對其進行合理定位，放低姿態，充分發揮其法律職能。

公證事業是否良性發展是為市場經濟成熟與否的試金石。公證機構應當做好其市場經濟健康運作的“潤滑劑”和“調節器”以及人們社會生活和經濟交往的法律橋梁和紐帶。我國的公證事業應當體現其中國特色，基于中國公證實踐，既要借鑒其他國家的優秀公證制度，但不可以盲目照搬，切忌亦步亦趨，東施效顰。我堅信我國的公證制度會日臻完善，公證事業會日益繁榮。

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（作者單位：華東政法大學）