論中國養老保險制度改革和發展對策

謝光義

摘要：近年來我國養老保險制度改革取得非凡的成績，但養老保險制度依然面臨許多問題，本文從建立和完善養老制度體系、重新設計退休年齡、養老基金的籌集途徑多樣化、以法律手段解決保險金的支付風險問題及健全社會保障的司法機制等方面對中國養老保險制度發展對策進行了探討。

關鍵詞：養老保險；制度改革；發展對策

中國養老保險制度的真正發展是從20世紀80年代中后期開始，經過近30年的發展和完善，我國養老保險制度改革不斷深入，制度設計不斷完善，管理服務不斷細化，對保障離退休人員基本生活、促進經濟發展、維護社會穩定發揮了積極作用。但是，隨著改革深化和經濟社會發展，我國經濟結構不合理、社會保障體系不健全、就業壓力逐年增加和收入分配差距拉大等深層次問題逐步顯現出來；伴隨市場化、城鎮化、人口老齡化程度的提高，養老保障的任務越來越重，社會化服務的要求越來越高，政府管理的壓力越來越大，進一步完善養老保障制度面臨著諸多問題和嚴峻挑戰。

一、目前中國社會養老保險制度存在問題分析

（一）基本養老金制度覆蓋率低

2006年我國就業人口為76990萬人，其中城市就業人數為28310萬人，城市就業人口比例為36.77%。數據顯示，我國基本養老保險理論覆蓋率從2001年的38.8%增長到2006年的42.8%，覆蓋率仍不足50%，顯示我國社會養老保障的有效覆蓋面較狹窄。

（二）社會養老保險制度層次缺失

我國養老金制度模式從1993年提出實施多層次養老保險模式。但作為養老保險體系重要組成部分的企業年金養老制度推進緩慢，覆蓋率小，大部分城鎮職工依然僅有基本養老保險。而且，我國政策規定企業只有加入了基本養老保障之后，才允許按政策規定設立企業年金。所以，只有少部分經濟效益較好的能源、金融通訊的企業設立企業年金，而經濟效益差的企業一般只有基本養老金保障，形成企業年金缺位。

（三）養老保險基金“所有者缺位”

當前，我國個人帳戶中的養老基金實質上是繳費人的資本或勞動收入的一部分，所以，從經濟學上產權明晰這一原則出發，理應成立一個代表繳費人利益的組織來對這部分基金進行管理。而我國目前的情況卻是由政府代管，政府成為養老基金的托管人。所以，我國目前的基本養老保險基金實際上就處于“所有者缺位”繼而“所有權懸空”的狀態，在這種狀態下，發生融資困難和基金被挪用的情況，也就不足為奇了。

（四）農村養老保險制度亟待健全

由于歷史的原因，我國城鄉之間在經濟發展水平、收入水平、經濟結構等諸多方面存在較大差異，使得我國城市和農村之間形成了不同養老保障制度。與城鎮相比，農村社會保障水平低，保障項目少，社會救助仍是農村社會保障的主體內容，作為現代社會保障核心的社會保險制度在我國農村才剛剛開始發展，保障制度亟待健全。隨著城市化進程的加快，農村經濟結構的變化，人口政策的影響，以及農村人口結構逐步老年化，農村家庭保障日益受到越來越大的沖擊，農村人口對政府組織的社會保障的需要越來越迫切。

二、中國養老保險制度改革和發展對策

（一）建立和完善養老保險法規體系，維護老年人的合法權益

我國現行養老保險制度的不完善是與國家養老保險立法不完善密切相關的。我國養老保險法律體系不完備，完善養老保險立法已是當務之急。迄今國家對養老保險尚未單獨立法，代而行之的是各種政策、暫行規定、通知、決定等低層次的行政法規模式，且經常變動的政策文件，缺乏整體性和權威性。導致養老保險制度的實施缺乏原則性的依據，不少退休勞動者的養老費用被拖欠，老年人的合法權益得不到法律維護，使《中華人民共和國老年人權益保障法》缺乏實施的物質基礎。人口老齡化是21世紀一個重大的社會問題，也是新世紀人類發展的主要特征，解決老齡問題，關鍵是完善養老保險立法、建立和完善養老保險法律制度。逐步建立符合中國國情的社會養老保障體系、老年照料服務體系，使老年人經濟供養、醫療保健、照料慰藉、文化娛樂等基本得到保障，生活質量普遍得到提高。維護老年人的合法權益離開法律規制無疑是空談。因此，建議新世紀初即將出臺的《社會保險法》應對養老保險問題作詳細明確規定。

（二）農村養老保險可另行單獨立法，建立家庭養老、土地保障與社會保險相結合的新型農村養老保險制度

我國有9億農民，解決農民的養老保障問題是刻不容緩，也是國家推行計劃生育工作的重要保障。目前我國農村老人的主要生活來源是家庭贍養和土地收入。在農村實行農業經濟結構調整和推行計劃生育政策后，使得這兩種養老保障方式在保障能力和保障的可靠性都發生了較大變化。因此，傳統的家庭贍養和土地保障作為農民的養老保險模式顯然已不合時宜，不能滿足年老喪失勞動能力的農民養老需要。借鑒國外養老保險立法的成功經驗和我國城鎮養老保險的辦法，在上述傳統二者結合的模式中，加入社會養老保險方式，實行家庭養老、土地保障與社會保險三種方式相結合作為農村農民養老保險制度立法模式，不失為一種較好的選擇。

（三）重新設計退休年齡，以緩解老年高峰對養老保險制度的壓力

現行養老制度中的退休年齡過早就是造成養老負擔過重的重要問題之一?？梢钥紤]將新制度的退休年齡規定為男65歲，女6O歲?；谥袊壳熬蜆I壓力較大等問題，可實施一個推遲退休年肝的計劃過渡期，同時輔之以養老金調整機制，提前退休者按比例削減社會統籌體系的養老金；推遲退休者按比例增加養老金。過渡期結束后，只有達到法定年齡后才可以領取社會統籌體系的養老金。其他如養老金替代率設計、基金投資回報率確定等也需高度重視。此外，退休年齡的規定也不宜采取“一刀切”方式，即不分職業、學歷，勞動者統一按到規定年齡實行退休。勞動者的學歷、職業應列于新體制制定退休年齡的考慮因素。采取“一刀切”規定退休年齡，將造成高素質勞動力的極大浪費，同時對高學歷的勞動者來說也是不公平的。因此，建議新的養老保險立法將勞動者的學歷作為參考因素來規定退休年齡，應比未接受高等教育者延長若干年。

（四）養老基金的籌集途徑可多樣化

據有關部門預測，到2022年，我國基本養老金支出將達到在職人員工資總額的30%； 2027年將超過35%；2033年將達到峰值39.2%。如果按照現在的籌資模式，屆時能不能滿足養老基金日益擴大的需求，企業還能不能承受日益加重的社會保險負擔，應當引起關注。雖然國家提出養老基金來源要多渠道，國家、企業和個人三方面要合理負擔，但是，職工個人繳費比例已經提高到了8%，企業負擔的比例普遍超過20%以上，而國家只承諾“財政兜底”或“最后出臺”。這表明，國家、企業、個人三方合理負擔的機制還沒有建立。國家提出要堅持個人賬戶與社會統籌相結合的基本養老保險制度，旨在通過設立個人賬戶實現部分積累，增強抗風險的能力。但由于退休職工根據個人賬戶計發的養老金要由企業和在職職工負擔，而且隨著經濟發展而提高的養老金也要通過企業和在職人員繳費來提供，保險機構籌集的養老保險費大部分甚至全部發放給現有離退休人員了，個人賬戶基金被統籌基金大量占用。這意味著個人賬戶與社會統籌相結合的制度難以堅持。實踐證明，單純依靠企業和職工繳費已無法滿足日益擴大的養老金需求。因此，有學者主張“費”加“稅”。不斷擴大的養老金需求非單一計征對象就能解決問題，應當建立“費”加“稅”的籌資機制，即在現行的籌資機制的基礎上，通過立法強化養老保險費征繳力度，進一步擴大養老保險覆蓋面；與此同時，盡快形成穩定的財政投入機制，將離退休人員隨著經濟發展而提高的養老金納入財政預算。理由是“費”加“稅”的實行，能夠真正做到國家、企業、個人三方共同負擔養老金，還可以抑制養老金的盲目增長，保持養老保險制度的長期穩定運行，使更多的職工受益于養老保險。

（五）以法律手段解決保險金的支付風險問題及健全社會保障的司法機制

導致養老保險金支付風險的主要原因是保險基金收支不平衡，特別是保險費不能及時足額征繳。我國的保險基金已經出現了支付風險的前兆。近兩年來，國家為了保證養老金的發放，從中央財政拿出幾百億元借給地方政府，地方財政也相應拿出一定數額的資金，但這筆錢僅僅能支持當年的養老金發放。這種狀況長期下去，國家和地方財政是很難支撐的。保險基金的支付風險問題，其潛在的危險并不亞于金融風險。銀行儲蓄的支付風險，所涉及的是百姓的閑錢；而保險基金的支付風險，所涉及的卻是百姓的保命錢，嚴重影響著社會的穩定。必須通過立法解決保險費的收繳問題，加大強制收繳保險費的力度，對欠繳、拒繳保險費的，追究相應的法律責任。這是強化保險費的收繳功能、達到保險基金收支平衡、防范保險基金支付風險的重要法律對策。

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