資源型地區環境保護與生態建設研究

劉黎輝

摘要：資源是資源型地區經濟社會發展的基礎，資源型地區在經濟快速發展的同時，經濟持續快速發展與生態環境的矛盾日益突出，如何使生態環境在資源開發的過程中得到保護，找準經濟發展與環境保護的平衡點，保持資源型地區的經濟與環境間協調發展，已經成為資源型地區發展中亟待破解的難題。本文從實證分析的角度出發，以礦產資源型地區—湖南省花垣縣為例，客觀分析其生態經濟系統存在的生態風險，并對其環境保護與生態建設提出了相應建議與措施。

關鍵詞：資源型地區；生態風險；環境保護；生態建設

資源型地區廣義上是指依靠開發自然資源為主要職能而建立起來的經濟區域，它們憑借著自身所具有的天然地理優勢，短期內使區域的綜合經濟實力得以迅速提升，為地區乃至國家的經濟發展做出了巨大貢獻。從產業結構來說，它是以當地不可再生資源的開發和初加工為主導產業或支柱產業的地區。資源型地區經濟社會發展的基礎是其所在地區的自然資源，在發展的進程中往往過于注重資源的開發和利用，伴隨著經濟的不斷發展，地區產業結構畸形、生態環境破壞嚴重、社會環境惡化等一系列問題不斷出現。如何使其經濟活動從資源的路徑依賴中解脫出來，如何使生態環境在資源開發的過程中得到保護，找準經濟發展與環境保護的平衡點，盡快從“資源開發—環境污染—發展粗放”的惡性循環中“突圍”，保持資源型地區的社會、經濟與環境間協調發展，已經成為資源型地區發展中亟待破解的難題。本文從實證分析的角度出發，以礦產資源型地區—湖南省花垣縣為例，客觀分析其生態經濟系統存在的生態風險，并對其環境保護與生態建設提出了相應建議與措施。

一、資源型地區發展面臨的生態風險

花垣縣位于湖南省西部，是黃金“錳三角”之一。境內礦產資源豐富，有錳、鉛、鋅等10多種礦藏，現已探明或基本探明的礦產達21種，錳礦保有儲量950多萬噸，鉛鋅礦保有儲量190多萬金屬噸。近年來，花垣立足于資源稟賦優勢，堅持工業主導戰略，成功實現了縣域經濟由農業大縣向工業強縣轉變，經濟社會都取得了長足發展。但是，經濟行為產生的“副作用”不斷顯現，生態平衡受到嚴重破壞，制約著區域的可持續發展。

1、資源不斷枯竭

全縣經濟支撐以“兩礦”為主，多元化格局尚未形成。工業以礦產加工為主，中小企業比重較大，工業產品仍以低端產品和粗加工為主。存在資源消耗大、環境污染嚴重、能源消耗高。隨著開發力度的加強，亂采亂挖現象嚴重，加快了資源的枯竭，同時也縮短了資源型產業生命周期。近年來，由于礦產開采規模越來越大，花垣錳礦和鉛鋅礦的儲量逐年減少，錳礦品位由17%～20%下降到15%～17%；鉛鋅礦品位由4%～6%下降到0.8%～1.8%。這種以資源開采為主導的產業結構極不利于花垣未來可持續發展。

2、生態環境破壞嚴重

花垣礦山雖多，但規模小，小礦多，大礦少，加上一些礦山缺乏科學管理，資金技術力量薄弱，采富棄貧，經營粗放，資源浪費嚴重。礦產資源的開發利用造成山體開裂、崩塌、滑坡和泥石流、地面沉陷、大氣污染、水質污染和土壤污染等一系列生態破壞問題。花垣是湖南乃至全國重要的錳鋅礦產開發生產基地，未來及今后一段時期，礦產資源開發利用仍將是花垣經濟的主導，是花垣經濟增長的主要支撐和實現跨越式發展的資本，這必將對花垣生態環境的承受力帶來較大的考驗。

3、水環境污染嚴重

開采礦山排放的礦井水、洗選廢水等，具有排放量大、有機物含量高等特征，對水體造成了很大的污染，導致水質下降，區域一些工業集中的河段水環境明顯惡化，大部分監測斷面的水質不能滿足水域功能要求，《地表水環境質量標準》（GB3838-2002）Ⅲ類以上水體不斷減少，兩大河流Ⅴ類水質占到30%，主要污染物是錳、氨氮和鎘，造成全縣共有8萬多人飲水困難。同時，由于區域工業經濟持續擴大發展，工業排放污染物的種類和數量大幅增加。今后一段時期，工業仍將是花垣經濟發展的支撐，這給區域水環境質量帶來嚴重危害，而且這種影響在短期內難以發生改變，水環境風險防范任務仍很艱巨。

4、水土流失、地質災害嚴重

資源型地區以資源開發為主，主要是地下開采或者露天開采，因采礦開挖，植被破壞，水土流失現象比較嚴重，而礦山破壞土地的還綠復墾率低，其中僅有極少數的土地得到治理恢復。根據統計資料顯示，2009年花垣縣水土流失面積為54627.0公頃，其中僅有15836.0公頃已治理。水土流失加速了環境惡化，使土壤中有機質及N、P、K等肥力指標降低，影響農作物生長，使洪澇災害加劇，影響工農業生產和經濟建設。在采礦區，隨著開采活動的不斷進行，開采深度逐步增加，采空區范圍不斷增大，滑坡、泥石流等地質災害時有發生。地質災害常與自然災害相伴發生，形成比較嚴重的災害群或災害鏈。

二、促進資源型地區環境保護和生態建設的政策建議

加強環境保護和生態建設是促進地區經濟、社會和環境協調持續發展的必然選擇。必須依據地區生態環境現狀，以改善環境質量為切入點，以削減污染總量為重要抓手，以防范環境安全為生命線，推進經濟社會與環境協調、可持續發展。

1、科學規劃，引領環境保護和生態建設發展戰略

規劃是發展的先導和依據。生態經濟可持續發展是一項事關地區經濟社會發展全局的系統工程，應堅持以科學發展觀為指導，將生態理念融入經濟發展、城市建設和人民生活之中，堅持走可持續發展道路。從地區實際出發，并研究制定一個簡明、求實、可操作性的關于生態經濟系統可持續發展的專項規劃，研究制定地區生態經濟系統可持續發展行動計劃，研究擬定環境保護和生態建設的戰略目標和推進措施，將環保理念貫穿到各類經濟計劃與發展計劃的各個層面，為推進地區生態經濟系統持續發展提供一個指導上的總體框架，促進地區經濟與資源、環境的協調發展。

2、加大投入，夯實環境保護和生態建設發展基礎

環境保護和污染治理需要巨額的資金投入，需要政府加以鼓勵和支持。一是建立政府環保發展投資增長機制，通過立法形式確定一定時期內政府環境保護和污染治理投資占GDP的比例或占財政支出的比例，并明確規定環境保護和污染治理投資增長速度要略高于國民經濟的增長速度。各級政府要依法安排和落實支持環境保護和污染治理的預算支出，把環境保護和污染治理資金作為財政的經常性支出，為財政履行發展低碳經濟職能提供制度保證。二是調整和落實投資政策，公共財政預算內投資應對促進環境保護和污染治理的基礎性、戰略性的項目和產業予以傾斜，通過專項補助、貸款貼息等多種方式，加大對清潔生產、各類示范工程和重點項目、環保企業的資金支持力度，發揮政府投入的積極帶動效應。三是政府可以設立環境保護和生態治理專項資金，專門用于推進環境保護和生態建設。并注重和資本市場有機結合，吸引本地資本向環保科技和產業項目傾斜，多渠道、多層次籌措資金。

3、優化結構，構建環保產業體系

發展環保產業能加快經濟發展方式的轉變。花垣要根據資源節約與環境友好的要求，加快產業結構調整，優化資源配置，轉變經濟增長方式，走出一條科技含量高、經濟效益好、資源消耗低、環境污染少的新路子。一是要抓緊制定地區產業發展規劃、產業結構調整指導目錄以及重點行業的產業政策和準入標準。通過產業政策和產品目錄，引導產業向有利于促進環境保護，改善生態環境的調整方向，盡快建立以生態農業、生態工業、現代服務業為核心的新型經濟體系。二是根據區域空間的資源環境承載能力和發展潛力，合理確定不同區域的功能定位，按功能分區提出鼓勵發展、限制發展和禁止發展的產業名單，實施區域污染物排放的總量控制。通過嚴格執行環境影響評價制度和“三同時”制度，將資源利用效率低下、環境污染和生態破壞嚴重的建設項目“過濾”掉，降低建設項目的環境影響程度，促進產業和產品結構的優化升級。三是不斷壯大循環經濟產業，加強高新技術和關鍵鏈接技術的研發推廣，著力發展礦產資源開采加工的循環鏈，推動資源的循環利用。

4、創新技術，加強環境保護和生態建設科技儲備

技術創新是實現環境保護和生態建設目標的關鍵因素。花垣要著眼于中長期戰略技術儲備，把技術創新作為推進工業節能降污的重要手段，建議有經濟實力的企業加強與高等院校、科研單位進行科研合作，共建研發中心、技術中心、工程中心，大力開發節能降污技術。二是整合市場現有的節能、環保技術，加以迅速推廣和應用，對花垣重點行業現有生產能力進行調整和改造，找準行業節能的關鍵點，用節能環保技術、清潔生產技術改造和提升傳統生產工藝，提高現有生產能力的能源利用水平，降低能耗，減少污染，減少排放。三是加強地區間的節能、環保技術的交流與合作，通過共同研發，合理轉讓等方式提升花垣的科技水平和創新能力。

5、加強宣傳，營造環境保護和生態建設發展氛圍

加強環境保護和生態建設，政府是主導，群眾參與是重要的社會力量。要積極開展環境保護和生態文明宣傳教育活動。通過報紙、電視、網絡等途徑開展生態環境保護宣傳，及時報道和表揚先進典型，公開曝光環境違法行為，充分發揮輿論引導和監督作用。結合公民道德建設和普法活動，開展環境警示教育，面向社會、面向基層、面向青少年，倡導生態文明，弘揚環境文化，重視環保知識普及，增強公眾的環境憂患意識，使環保成為每個企業、每個單位、每個社區、每個家庭、每個人的自覺行動，全方位、多層次推廣適應資源節約型、環境友好型社會要求的生產生活方式。要鼓勵和引導公眾和社會團體有序地參與環境保護，廣泛開展綠色社區、綠色學校等群眾性綠色系列創建活動。積極開展使用再生產品、節約能源資源等活動，動員公眾積極參與環境保護，監督政府和企業的環境保護行為，支持各項環保事業的發展。

6、完善政策，形成環境保護和生態建設發展長效機制

發達國家的實踐證明，完善的環境政策法規體系與完備的環保基礎設施、調整優化產業結構一道，共同構成改善環境質量的三大支柱。因此，建立健全與現階段社會經濟發展特點和環境保護管理決策相一致的環境政策法規體系尤為重要。一是要建立和完善環境與發展綜合決策機制，以可持續發展戰略為指針，將環境與資源的承載力作為要素參與綜合平衡，把保護環境與推進經濟增長方式轉變有機結合起來，使環境保護規劃與城市總體規劃、國土規劃、人口計劃、生態建設規劃互相銜接、互為補充。二是建立完善的法律體系和嚴格的懲戒機制，用法律、法規的強制性確保環境保護和生態建設各項任務的實現。當前應從已有的立法經驗的基礎上，借鑒國外立法經驗，整合已有的法律措施，結合花垣的經濟結構特征研究出臺一些促進環境保護和生態建設的地方性法規及規范性文件，規范和約束企業、社會各方面的行為，形成有利于環境保護和生態建設的法制環境。三是研究建立有關環保重大決策責任追究制度和生產者責任延伸制度和懲罰機制，強化政府責任，明確企業是污染防治的主體并積極鼓勵和引導全社會共同參與，探索建立生態補償和環境污染損害賠償等制度。

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[6]花垣縣統計公報及相關資料和文章.

基金項目：本方系省社科基金委托課題《資源型地區生態經濟系統可持續發展研究》（11JD43）的階段性成果