積極應對美國主導的亞太區域一體化

王玉清

[摘要]TPP是美國主導亞太區域一體化的重要工具。中美兩國正在準備雙邊投資協定（BIT）的談判，這可能促進中國考慮加入TPP，但是TPP所具備的高標準將對中國的內部改革提出挑戰。在全球化與區域化并存的背景下，東盟10+6倡導的區域全面經濟伙伴關系（RCEP）也需要給予關注。日益開放的中國，融入世界市場，與周邊國家和地區緊密合作是不可逆轉的方向。對于關國通過TPP等重塑國際貿易與投資格局的動向，中國需未雨綢繆，積極參與并影響新貿易投資規則的談判與制定。

[關鍵詞]TPP 亞太區域一體化 應對

[中圖分類號]F125

[文獻標識碼]A

[文章編號]1004-6623（2013）05-0014-05

一、TPP是亞太區域一體化中的一個因素

國際經濟的全球化和區域化一直是兩個相互影響的課題。以GATT（關稅與貿易總協定）和WTO為代表的經濟全球化進程每每遇到膠著，區域化便風起云涌。在各類區域合作組織中，對區域內各國經濟合作產生深遠影響，甚至極大改變各國制定宏觀經濟政策所必須考慮的因素，仍屬歐盟為最。這其中不僅因為區內各國貿易與投資的一體化，更主要是貨幣統一后導致的各國貨幣政策的讓渡，使得整個區域的宏觀經濟政策守望相助，幾成一體。縱觀亞太地區，最早的區域性組織應該是1961年成立的東南亞國家聯盟（ASEAN）前身——東南亞聯盟，后來擁有21個成員經濟體的亞洲太平洋經濟合作組織（APEC），雖然亦以“加強開放的多邊貿易體制，減少區域貿易和投資壁壘”為宗旨，但主要是“通過非約束性的承諾與成員的自愿，強調開放對話及平等尊重各成員意見”，不同于其他經由條約確立的政府間組織。

由于APEC組織的特點，加之1997年亞洲金融風暴的沖擊，本來野心勃勃的《茂物宣言》難以實現。東亞地區出現了多個次區域性合作與對話機制，如東南亞以東盟為核心的3個“10+1”和“10+3”、“10+6”等合作框架，東亞峰會，以及東亞雙邊貨幣互換機制，許多APEC成員國也加速同區域內外國家和地區創建雙邊或多邊的FTA/RTA（見表1）。2004年，APEC工商咨詢理事會曾提出從2007年開始，建立包括21個成員的亞太自由貿易區（FTAAP）的倡議。但由于自貿區的原則與APEC的非約束性原則背離，故該倡議難以得到實質性推動。

與FTAAP相反，由智利、新西蘭、新加坡和文萊四國于2005年7月簽訂的“跨太平洋戰略經濟伙伴關系協定”（TPSEP），即《跨太平洋伙伴關系協定》（TPP）的前身，則為較高標準的FTA。在這個被稱為“P4協議”的TPSEP中，其內容不僅涵蓋貨物和服務貿易自由化，還包括了海關程序、原產地規則、動植物檢驗檢疫、貿易救濟和技術障礙、電子商務交易、政府采購、知識產權保護和競爭政策等其他領域。此外，四國還簽署了具有一定約束性的《環境合作協議》和《勞工合作備忘錄》。

亞太地區合作背后有著較強的政治博弈。在該區域一體化進程中，一直呈現眾多次區域和雙邊FTA交織的狀態。盡管美國強勢加入并推動TPP的形成和擴張，東盟各國也仍在不斷努力，期望在亞太地區獲取更大的主導權。在2012年東盟峰會上東盟10國與澳大利亞、中國、印度、日本、韓國、新西蘭等16個國家的領導人正式批準啟動了RCEP（區域全面經濟伙伴關系）談判。這些領導人的聯合聲明中宣稱，RCEP將是“一個現代的、全面的、高質量和互惠互利的經濟合作協議，它將在該地區建立一個開放的貿易和投資環境，以促進區域內貿易和投資的擴張，促進全球經濟的增長和發展。”

從東亞及東南亞國家和地區，以及美洲、大洋洲幾個主要國家所簽訂的區域貿易協定（RTAs）和經濟一體化協定（EIAs）的數目中可以看出，亞太地區的雙邊和多邊協定頗多，如果要達至亞太區域經濟一體化的目標，確實需要一個推動力更強的主導者，和更加規范化、高標準的區域合作協定。

二、美國介入使TPP成為區域一體化強力推手

東亞存在地區主義低制度化的特征，制度建設滯后成為制約東亞地區主義繼續取得進展的一大障礙。這也同樣表現在區域經濟合作領域。對于東亞地區低制度化的原因，一種觀點認為，東亞一體化成員國之間差異較大、歷史和領土爭端問題尚未解決、對峙依然存在，而且還有美國持懷疑和警惕的態度。還有觀點認為，導致這種狀況的主要原因有兩個：一是由于美國在東亞的經濟、政治和軍事存在，這一因素在很大程度上阻礙內生性的東亞地區主義的發展，使東亞地區主義主要限于功能性的、基于區內生產國際化的軟地區主義；二是直到東亞金融危機之前，東北亞國家（尤其是日本）將地區主義發展，錯誤地定位在從地理概念上實際上涵蓋四個地區（東亞、大洋洲、北美和南美）的亞太經合組織或環太平洋帶。也有學者認為東亞地區主義低制度化還有另外兩個因素：一是“東盟方式”和東亞社會的特征：“東盟方式”核心內容即協商一致、重視國家舒適度、不干涉內政，其結果就是，由于東亞國家重視協商一致和舒適度，必然導致制度建設滯后和降低制度有效性；二是東亞社會形態特征的原因：東亞社會傳統上是一個充滿各種社會關系的社會形態，而關系具有一種排斥制度的本能，關系網絡的高密度，在降低制度有效性的同時，還會使整個社會忽視制度的構建。

根據上述制度發展的分析，亞太地區一體化的推動需要具有制度化優勢的引領者。自中國入世之后，貿易與整體經濟都飛速發展，經濟規模與實力在亞洲地區更是僅遜于日本。但是日本經濟自日元大幅升值，經濟調整不果后，陷入多年困境，本土經濟近乎零增長，對于亞洲整體的增長貢獻很低。加之日本政府對于與東盟、東北亞各國的合作也不熱衷，把這些小型經濟推向中國。

中國的外經貿政策重點在當時也開始有所調整。繼續重視歐美日等發達市場之外，開始積極籌謀與亞非拉的經貿投資關系。2002年11月，中國和東盟10個成員國共同簽署了《中國-東盟全面經濟合作框架協議》，決定到2010年建成中國-東盟自由貿易區。自2010年始，中國-東盟自由貿易區全面啟動，中國對東盟的平均關稅從9.8%降至0.1%，極大地促進了雙方貿易，特別是東盟各國對中國的出口。在這一階段，中國在東南亞的影響力明顯增強。當時為平衡各國影響力，日本也開始主動與東盟國家談判，之后又有韓國，最終形成了3個“10+1”。再之后，東盟的主體意識增強，開始推動以自身為中心的6個“10+1”。加之美國在亞洲一直存在的政治、軍事和經濟的影響，在這一過程中，國際經濟與政治之間的相互角力從未停止。

鑒于中國崛起所引發的“東亞競爭性區域主義”的連鎖效應，美國開始關注并積極籌謀重新掌控亞太地區的一體化。而相對于不受成員國關注的FTAAP而言，標準較高，且參與國根據協議制定了具體實施安排的“P4協議”更易跟進與操控。于是，2008年，美國高調宣稱將考慮參加TPP談判。2009年，與美國加入TPP相隨，秘魯、越南和澳大利亞也宣布加入TPP談判，TPP由P4轉變為影響力更大的P8。

由于美國的強勢介入，TPP成為美國在傳統的自貿協定和WTO之外推動自由貿易的新途徑。在美國主導的TPP中，其實質是維護美國的經濟利益，摒除WTO中諸多的例外條款，及擺脫進展緩慢的拉鋸式談判。美國貿易代表辦公室網站表述，締結TPP的目的就是反映美國經濟的優先次序和價值觀（reflects U.S.economic priorities and values）。據美國華盛頓立法會的資料，現在的TPP共包括29章條款，公布的條款有26章，其中涉及貨物貿易內容的5章，貨物貿易市場準入、海關、貿易便利化和能力建設、貿易救濟、補貼；涉及非貨物貿易的17章，政府采購、投資、服務、金融服務、電信、電子商務、知識產權、臨時流動（簽證）、管理的連續性、衛生與植物檢疫措施、技術壁壘、競爭政策、國有企業、供應鏈、勞工、環境、透明度；另有4章涉及的是行政事務，初步經費、例外、爭端解決、最終條款。雖然仍以貿易投資規則為主要談判目標，與歐洲經濟共同體的制度設計還有差別，但仍可以預見這將是亞太區域一體化的有力推手。

TPP的談判進展，對于日益開放的中國形成了不可小覷的外部環境變化。雖然中國國力日益提升，但也面臨著嚴峻的內部經濟結構調整。在經濟不可逆轉的開放大趨勢下，重視區域一體化動向，合理構建有利于長期發展的外部經濟聯系，是我國進一步改革和開放的必要議題。

三、TPP的核心特征

美國強勢介入TPP具有維護自身利益的核心特征。具體表現在其對TPP規則和主題的影響當中。自美國加入TPP之后，TPP成員迅速從原有的P4擴張到P8，之后是P11，到今年9月舉行的第19輪談判中，TPP成員國已有澳大利亞、文萊、加拿大、智利、日本、馬來西亞、墨西哥、新西蘭、秘魯、新加坡、美國、越南，共12個。在原有的高標準協議之下，美國仍在不遺余力地擴大談判內容，同時強化包括各成員國內部經濟管理制度在內的規則制定。自2010年3月至今，TPP已舉辦19輪談判（見表3）。

通過多輪密集的談判，TPP11個成員國在2012年12月的第15輪談判中取得重大成就。首席談判代表的通告稱“在他們（11個代表團）的加倍努力下，29個章節的協定以縝密的法律文本呈現，它們涵蓋所有貿易和投資的有關問題，整個協議取得進展”。當然，在這一回合的談判中，大部分章節內容距離美國的目標還相差甚遠，特別是關于海關、電信、技術性貿易壁壘、衛生和植物檢疫問題等領域的問題等。所以，談判代表稱“未來所余將是更大量的工作”。之前的談判內容都包括知識產權，不一致措施，跨境服務貿易，原產地規則，衛生與檢疫問題，法律問題，環保，電子商務，（紡織品）海關通關、市場準入與原產地規則，金融服務，投資，勞工，貿易技術壁壘等內容。

第16輪談判被稱為轉向更高水平的磨合。因為在這一輪談判中，各成員國積極、務實且靈活地參與，在廣泛領域尋找到了解決諸多問題的方案。包括海關、電信、投資、服務、技術貿易壁壘、衛生和植物檢疫措施、知識產權、管理的一致性、發展以及其他問題。在這次談判的基礎上，包括海關，電信，管理的一致性和發展等問題的法律文本將不會再次成為未來談判的內容。關于這些內容的剩余工作將是協定實施的行動措施安排的定稿。在第16輪談判中，之前被稱為法律問題（legal issues）的內容，改為法律與體制問題（legal and institutional issues）。這說明TPP協定中的很多內容將在更多措施方面大大影響成員國內部的經濟管理體制。在這一輪談判之后，TPP自身將面臨一些挑戰。

在最近的三輪談判中，由于涉及到服務/投資、金融服務、政府采購、國有企業、貿易救濟、爭議解決等更敏感也更具挑戰性的問題，TPP成員國內部分歧開始顯現。除各國內部反全球化的言論以外，馬來西亞前首相馬哈蒂爾最近就公開表示反對馬來西亞加入TPP。新加坡和越南對于有關國有企業的條款就表示關注。特別是越南，其整體經濟中有約40%的增長來自于國有企業，一直反對TPP對國有企業的要求超出WTO的規則。日本在今年7月正式宣布加入TPP談判，成為第12個談判參與國。日本對于農業的保護，以及其對東南亞電子產品市場開放的要求，對美國某些州的投資市場開放的要求，也加大了談判中的矛盾。

美國對于TPP在2013年的談判進程早有時間規劃，加之其一如既往地強勢推進，TPP在今年內完成談判達成協定可能困難重重，但取得進一步的共識并不是太大的問題。同時，TPP談判中也納入越來越多的利益相關者的參與。這種政策制定中的公眾參與，在發達國家實行已久，不僅將豐富談判動議，也會使談判方向對他們更為有利。

四、中國面對挑戰的對策分析

彭支偉和張伯偉（2013）的研究表明，當前美國將亞太經濟一體化的重點由FTAAP轉向一個沒有中國參與的TPP，并非出于單純的經濟動機。根據他們的測算，在TPP12成員國的情形下，中國的GDP、福利和進出口將受到沖擊。因此無論從經濟還是政治的角度，中國都應該更為積極地應對來自美國和TPP的挑戰。

雖然美國強勢推進TPP針對的是中國在亞太地區的影響，但是中國也不應對TPP敬而遠之。首先是因為中國的開放不可逆轉，人民幣國際化的趨勢，乃至其對于美元國際地位的潛在和現實的挑戰也不可避免。作為一個后發而至的競爭參與者，面對外部環境的變化，只能積極參與，擴大影響，靜以待變或是另起爐灶都不是最佳選擇。

其次美國對于TPP的努力，一定不會僅限于12個成員國之內，它會尋求WTO的支持。所以無論中國加入與否，都會在其協定形成之后受到一定的影響。如在今年8月舉行的第19輪談判結束后，美國貿易代表邁克爾·弗羅曼就把該次談判的勝利視為強化WTO強制執行的勝利，認為貿易救濟措施的使用應該嚴格與WTO的義務一致，并特別指出針對的是中國。

最后，謀求加入TPP，不僅可以更為主動地迎接來自美國的挑戰，從而在亞太地區的重要合作組織中不至于銷聲匿跡，同時對新時期中國內部的機構改革也是一個有力的促進因素。中國社會同其他東亞國家一樣，存在著較強的社會關系充斥社會各領域的特征。這不僅不利于中國自身的制度建設，也因為制度優勢的缺乏，約束了中國作為一個幅員和經濟大國在區域合作和全球化機制中發揮更強有力的作用。中國自身的制度建設與在構建國際經濟合作新秩序的進程中發揮更大影響力同樣重要。

（責任編輯：廖令鵬）