上海自貿區建立的基礎與制度創新

王道軍

[摘要]國務院決定設立中國（上海）自由貿易試驗區，是因為上海產業基礎優厚、經濟腹地廣闊，而原有的上海綜合保稅區也進行了多項改革探索。作為中國第一個自貿區，上海自貿區將用制度創新代替政策優惠，探索“負面清單”管理模式，其創新實踐也著眼于為中國提供可復制的經驗。

[關鍵詞]上海自貿區 制度創新 負面清單管理

[中圖分類號]F127.9

[文獻標識碼]A

[文章編號]1004-6623（2013）05-0030-04

設立中國（上海）自由貿易試驗區（以下簡稱“上海自貿區”），是本屆政府打造中國經濟“升級版”的重要舉措。

國務院常務會議強調，在上海外高橋保稅區等4個海關特殊監管區域內，建設中國（上海）自由貿易試驗區，是順應全球經貿發展新趨勢，更加積極主動對外開放的重大舉措。這有利于培育我國面向全球的競爭新優勢，構建與各國合作發展的新平臺，拓展經濟增長的新空間，打造中國經濟“升級版”。

在設立的上海自貿區，要進一步深化改革，加快政府職能轉變，堅持先行先試，既要積極探索政府經貿和投資管理模式創新，促進貿易和投資便利化，擴大服務業開放；又要防范各類風險，推動建設具有國際水準的投資貿易便利、監管高效便捷、法制環境規范的自由貿易試驗區，使之成為推進改革和提高開放型經濟水平的“試驗田”，形成可復制、可推廣的經驗，發揮示范帶動、服務全國的積極作用，促進各地區共同發展。

事實上，以自由貿易區作為經濟推動力是很多國家和地區的選擇，如中國香港地區。香港自開埠以來，一直是著名的自由港。自由港一般指外國船隊可以自由進出、全部或大部分外國商品豁免關稅的港口，實行貿易自由、金融自由、投資自由和運輸自由的政策。二戰結束后，隨著國際貿易環境的變化，香港經濟經歷了幾次轉型，但轉口貿易的作用不但沒有削弱，反而愈加重要。對外貿易一直是香港經濟的支柱，1959年香港在世界貿易中的排名居第26位，1979年居第23位，1993年升至第8位，到1996年香港對外貿易超過了加拿大居世界第7位。

再如新加坡。新加坡自1819年建埠以來就一直是個自由港。四面環海、地處兩大洋的交通要塞、自然資源貧乏、小國寡民等因素，促使新加坡以自由貿易政策作為生存和發展的最佳選擇。新加坡對外貿易政策的基本特點是實行自由貿易，不征收出口稅，進口稅也很低，也幾乎沒有什么進出口限制，大部分商品均能自由進口和出口。

我們可以發現，自由貿易區的建立推動了原有投資環境和區位優勢的改善，能夠提升區域整體的競爭力和對直接投資產生吸引力。而上海自貿區的意義遠遠不止于此。

一、上海設立自貿區的基礎條件

隨著國內外環境的不斷變化，以及第三產業發展的需要，上海綜合保稅區發展所面臨內外部條件都發生了重大變化，原有保稅區的功能定位、區域布局、監管模式等都不能適應新形勢的要求。在這種情況下，國務院正式批準設立上海自貿區，正是適應形勢需要的重大舉措。按照商務部網站8月22日發布的信息，上海自貿區范圍涵蓋上海市外高橋保稅區、外高橋保稅物流園區、洋山保稅港區和上海浦東機場綜合保稅區等4個海關特殊監管區域，總面積為28.78平方公里。

目前我國已經建立了數十個保稅區，包括天津、大連、廣東、海南等多地都曾開展設立自貿區的研究，最終國家選擇了上海。這是因為，與其他區域相比，上海有著更加優厚的試驗基礎。上海是中國大陸的經濟、金融、貿易和航運中心，經濟基礎良好，更有長三角這一廣闊經濟腹地的支撐。此外，上海服務業在全國處于領先地位，更需要自貿區的進一步支撐。上海市統計局發布的數據顯示，2012年，上海實現生產總值20101.33億元，其中第三產業增加值12060.76億元，增長10.6%，第三產業占全市生產總值的比重首次達到60%，比上年提高2個百分點。

一般來說，如果一個國家或地區的服務業產出占到GDP的總量達到50%，就意味著其產業結構是以服務經濟為主。上海的比重達到60%，則可認為其基本形成了以服務經濟為主的產業結構。上海的人才集聚在全球也都具有一定優勢。

從微觀來看，上海市外高橋保稅區、外高橋保稅物流園區、洋山保稅港區和上海浦東機場綜合保稅區4個區域此前已經進行了一些改革探索，給建立上海自貿區積累了不少經驗。

2005年12月10日，全國第一個保稅港區——洋山保稅港區正式啟用。2009年11月18日，上海綜合保稅區管委會掛牌，“三區”聯動發展拉開序幕，按照探索建設國際航運發展綜合試驗區的要求，洋山保稅港區進一步加大改革創新力度、不斷探索功能突破，加快實現產業集聚，加快上海國際航運中心建設核心載體的責任。依托綜合保稅區的創新探索，洋山保稅港區形成一系列功能突破。2012年6月，洋山保稅港區宣布率先啟動“保稅船舶登記”，成為全國第一個開展“保稅船舶登記”的試點區域。

外高橋保稅區于1990年6月經國務院批準設立，同年9月正式啟動。上海外高橋保稅區規劃面積為10平方公里，位于上海浦東新區，瀕臨長江人海口，地處黃金水道和黃金岸線的交匯點，緊靠外高橋港區，是目前全國保稅區中經濟總量最大的一個。外高橋保稅區是設有隔離設施的實行特殊管理的經濟區域，貨物可以在保稅區與境外之間自由出入，免征關稅和進口環節稅，免驗許可證件，免予常規的海關監管手續（國家禁止進出口和特殊規定的貨物除外）。

上海浦東機場綜合保稅區作為我國目前政策最優惠、功能最齊全的海關特殊監管區之一，始終致力于功能創新和先行先試，區域產業功能實現多舉突破并快速發展：建成了國內首家融資租賃展示館和綜合服務平臺，融資租賃業呈現集聚化、規模化、多元化發展態勢；依托浦東機場航運資源優勢與區港一體化發展機遇，逐步形成了電子元器件、工業零部件、醫療器械及高端商品四大類具有高附加值特點的空運產品分拔中心；進一步拓展國際中轉、高端商品貿易展示、航空培訓服務、維修檢測等臨空服務業，打造臨空功能服務的先導區，成為上海航運中心建設的新亮點。

上海外高橋保稅物流園區是國務院批準的首家區港聯動試點項目，是上海市“十五”期間重點規劃的現代物流園區，享受保稅區和出口開發區的相關政策，2004年4月15日經海關總署聯合驗收小組驗收通過，封關運作面積1.03平方公里。

綜上所述，上海自貿區建立的基礎，即原有的保稅區管理創新，和上海自貿區將來所要做的工作一致，并取得了初步的成績，這是國家選擇上海的重要因素。

二、上海自貿區將要推進的制度創新

中國自改革開放以來，主要通過幾個特區和若干個國家級新區等載體，給予特殊政策，以此推動區域發展。應該說，取得了很大成績。但是，隨著經濟發展和政策的趨同性越來越大，不少地方產生了政策依賴癥，其競爭力并沒有明顯提高。

在這種情況下，上海自貿區通過探索來解決政策依賴，徹底消除各種不合理的制度對市場經濟的束縛顯得尤為重要。目前來看，上海自貿區主要有三個方面的大膽創新。

（一）用制度創新代替政策優惠

與其他地區自貿區相比，上海自貿區承載著更多的任務。“我們將要建設的中國（上海）自由貿易試驗區，是國家戰略，是更高層次、更高水平的改革創新，核心是制度創新，而不是優惠政策。”2013年7月10日，市委書記韓正在上海浦東新區調研時說。

目前，對于自由貿易區有諸多定義。例如，美國國際貿易委員會（USITC）的前身美國關稅委員會對自由貿易區的界定是：“自由貿易區對用于在出口的商品在豁免關稅方面有別于一般關稅區域，是一個只要進口商品不流入國內市場便可免課關稅的獨立封鎖地區。”關貿總協定（GATT）第二十四條第八款中對自由貿易區的定義則是：“自由貿易區應理解為由兩個或兩個以上關稅領土所組成的一個對這些組成領土的產品的貿易已實際上取消關稅或其他貿易限制的集團。”

《中國加入WTO議定書》總則第二條A款中則將自由貿易區界定為特殊經濟區：“《WTO協定》和本議定書的規定應適用于中國全部關稅領土，包括邊境貿易區、民族自治地方、經濟特區、沿海開放城市、經濟技術開發區以及其他在關稅、國內稅和法規方面已經建立特殊制度的地區。”

通過如上概念界定以及實踐，我們可以發現，目前世界范圍內的自貿區，雖因經濟發展水平和政治制度差異定位有所不同，但自貿區范圍內比其他地區享有更多的優惠待遇是一個共同點。

自由貿易區作為“境內關外”，為鼓勵外商前來投資，要求進出境關稅豁免，境外進出特殊監管區的貨物，包括轉運、儲存，均無需交納關稅，且一般不受時間數量限制，區內貨物運往境內其他區域，須征收關稅，征收對象一般是根據出區貨物所含進口部分的原材料或零部件。如智利伊基克自由貿易區（Zona Franca de Iquique），進口商品在區內期間無需向智方繳納任何關稅。區內實體在自由區制度框架內進行的經營活動免繳第一類稅（自2004年起為17%）和增值稅（19%），區內用戶間相互提供服務免繳增值稅。菲律賓政府規定，對自由貿易區企業只征收5%的營業稅，免征其他稅收。上海自貿區將把更多任務聚集到改革之上。一方面力求以投資管理體制改革為突破，修復企業和市場的效率基礎，完成向成熟市場經濟的轉型。另一方面，通過探索，服務于中國下一步的全球化戰略，參與全球價值鏈和投資規則的重構，促進傳統經濟向新經濟升級。

（二）探索負面清單管理模式

在上海自貿區總體方案中，以“負面清單”為核心的投資準入管理體制改革是重要突破口，而這也和目前國內的行政審批制度改革方向是一致的。

第十二屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議決定：授權國務院在上海外高橋保稅區、上海外高橋保稅物流園區、洋山保稅港區和上海浦東機場綜合保稅區基礎上設立的中國（上海）自由貿易試驗區內，對國家規定實施準入特別管理措施之外的外商投資，暫時調整《中華人民共和國外資企業法》、《中華人民共和國中外合資經營企業法》和《中華人民共和國中外合作經營企業法》規定的有關行政審批。上述行政審批的調整在三年內試行，對實踐證明可行的，應當修改完善有關法律；對實踐證明不宜調整的，恢復施行有關法律規定。

此前，我國對外資的管理一直采用“正面清單”的模式，通過制定《外商投資產業指導目錄》，所有的外商投資只能在規定的范圍內活動，其他不允許。而此次創造性地探索“負面清單”的管理模式，則只把不開放的行業和受限制的商業活動列入清單，只要未列入名單的，都屬于“法無禁止皆可為”的范圍。在這種情況下，政府的側重點從“管企業”轉變成“管政府”，前者“法無明文禁止即可為”，后者“法無明文規定不可為”。

（三）形成可復制、可推廣的經驗

上海自貿區的建立是為上海乃至中國帶來發展紅利，是中國積極主動對外開放的“試驗田”，是推進改革和提高開放型經濟水平的“試驗田”。從這個角度講，作為一種國家戰略，上海自貿區并不注重企業集聚，而是注重改革集聚。

未來的上海自貿區有效運轉，需要依靠一套復雜的監管制度予以保障，其中海關監管制度將是重點。如何設計監管制度，也將考驗上海自貿區的智慧，其成果也將給全國其他地區今后設立自貿區提供實踐經驗。

自由貿易區和其他區域的重大區別之一就是避免由于關稅和復雜的海關手續所造成的貿易障礙。一般而言，自由貿易區海關監管的共同原則是：強化進入國內市場貨物的卡口監管，嚴懲走私行為；貨物人區備案，區內儲存不監管，出區核銷；簡化報關手續，實行電腦管理，使貨物進出方便快捷；免征關稅。其核心思想可以概括為“一線放開，二線管住，區內不干預”。

目前的上海綜合保稅區，雖然近年來也推出了一些新的監管措施。但是貨物報關、轉關手續繁瑣的問題，監管手段效率不高的問題，物流技術水平和信息化程度不高的問題，依然存在。對于上海自貿區來說，未來試驗區內將實行“一線（國境線）逐步徹底放開，二線（與非試驗區的連接線）高效管住，區內自由流動”的政策。所謂“一線放開”是要求境外的貨物可以自由地、不受海關監管地自由進入自由貿易區，自由貿易區內的貨物也可以自由地、不受海關監管地自由運出境外。“二線管住”，是指貨物從自由貿易區進入國內非自由貿易區、或貨物從國內非自由貿易區進入自由貿易區時，海關必須依據本國海關法的規定進行監管，需要征稅。區內自由流動，是指自由貿易園區內的貨物可以進行任何形式的自由流動和買賣，而這些活動無需經過海關批準。

目前，上海自貿區應在原有保稅區的基礎上，重構政策的頂層設計，以加快對幾個保稅區的升級和整合優化。如何順勢而為，實現轉型，將是上海探索的重要方向。

（責任編輯：垠喜）