金融支持武陵山片區扶貧開發的調查與思考

常艷華

“十二五”開局之年，國家啟動了武陵山片區區域發展與扶貧攻堅試點，2012年國家又批復了《武陵山片區區域發展與扶貧攻堅規劃（2011-2020）》（簡稱《規劃》）。這對集革命老區、民族地區、邊遠地區于一體的張家界提供了較好的發展機遇，尤其是片區扶貧攻堅實施，對加快脫貧致富、改善民生極為重要。為落實好片區金融扶持政策，達到預期效果，人民銀行張家界中支開展了專題調研，旨在摸清金融系統在先行先試中所面臨的困境，為下一步實施提出有針對性的完善意見。

一、全面啟動有難度：瓶頸較多，原因復雜

基層金融機構、政府職能部門、企業主在調查中反映到：《規劃》所出臺的金融優惠政策涉及面廣，內容也比較豐富，但缺乏差異化的實質性傾斜，與張家界實情不匹配。具體來說，金融政策缺乏針對性，未體現片區差別性，著地難度大；基層金融難逾越體制與機制的束縛，加之信息不透明，想發力難發力。

（一）政策設計沒有質的突破

《規劃》雖出臺了企業上市融資，企業發行短期融資債券、中期票據、中小企業集合票據、企業債券、公司債券等直接融資工具，但調查發現，操作層面正因為準入“門檻”偏高，全市至今仍只有1家公司上市，1家公司獲準發行企業債券，片區融資仍依賴銀行貸款。長期以來，農村金融機構放貸要求提供足值的擔保或抵押物，而農戶擁有的土地、住房，農業企業投入大量資金建設的農業生產設備、租賃的土地經營權，不符合抵押要求，農戶和農業企業貸款極易被拒之門外。因貸款門檻高而造成的“融資難”已經成為農村中想干事的農戶、能人創業的最大“瓶頸”。即使能融資，貸款利率也普遍遭到上浮，據估算，全轄涉農貸款利率較發達地區至少高出60%，最高150%。針對片區扶貧貸款難、貸款貴問題，《規劃》未降低貸款準入門檻，有效緩解農戶、涉農企業貸款難、貸款貴等問題。

（二）政策本身不符合片區實情

一是與區域特殊性不符。《規劃》出臺了涉農貸款獎勵政策，于2010年實施。調查發現政策僅包括縣和縣級市，不包括縣級區。而張家界市所轄永定區、武陵源區雖定位于城市區，但管轄36個鄉鎮，17.9萬農戶，90%地域、60%人口均屬農村。2010年、2011年，兩區農村信用社涉農貸款在各項貸款中的占比達75.7%、77.5%。但因涉農貸款增量獎勵政策僅適用縣級金融機構，把名屬于城市區而實服務于農村的兩區金融機構排斥在外。政策規定金融機構涉農貸款余額同比增幅超過15%的，對增量超過15%的部分按2%給予獎勵。調查了解到，擔負支農主力軍的慈利縣、桑植縣農村信用聯社因歷年來涉農信貸投放基數大，同比增幅未超過15%而未得到一次獎勵；相反其他涉農金融機構斷斷續續涉足支農業務，同比增幅有時超過15%而得到獎勵。政策落實效果與初衷存在較大反差。

二是與基層職能不符。《規劃》出臺了鼓勵大型金融機構在片區中心城市設立分支機構，搭建跨省融資平臺；建立并利用多層次的資本市場，多方拓展發展融資渠道等政策。但政策的制定話語權均集中在國家部委，地方政府不能越俎代庖，即使有自主權，但因協調難度大，無法組織實施，片區引進、組建金融機構難度大。張家界市政府試圖引進2家地方性股份制商業銀行，至今因銀監會未出臺配套的監管辦法被擱淺。

三是與片區需求不符。首先，扶貧貸款貼息期、貼息利率難滿足貸戶實際需求。扶貧貼息貸款的期限以一年為主，最長不超過三年，統一執行年利率為3%的優惠利率，貸款超過貼息期和展期、逾期的不再享受貼息政策。調查了解到，農村申請扶貧貸款，主要是解決種植業、養殖業資金不足。由于產業附加值低，加之自然災害頻發，貸戶收成不可觀，往往還沒有實現增收，貼息期限已滿，被迫承擔后期利息。其次，適合片區好扶貧政策在萎縮。永定區系原大庸縣，在市區成立前能享受兩民貸款貼息政策，成立后僅可享受民族特需商品定點生產企業貸款貼息政策，而且實行滾動管理，該區所轄新企業戶只能在老企業退出后才能享受民族特需商品定點生產企業貸款貼息政策。

（三）政策實施欠缺有利的支撐因素

一是資金實力不足。一方面，金融資金實力偏小難滿足需求。到2012年12月末，全市金融機構各項存、貸款余額343.77億元、246.85億元，存貸比接近71.81%。在全市資金實力不足全省的2%、而存貸比超出全省5個百分點的情況下，信貸資金已滿負荷運轉，僅憑全市自身資金實力，片區區域發展與扶貧攻面臨著較大的資金供需矛盾。另一方面，地方財力不足，對金融機構中小企業貸款不能及時提供適當風險補償、補充中小企業貸款擔保基金，也無法拿出更多的資金，加大財政資金扶貧貼息資金投入，無法吸引金融機構加大扶貧貼息貸款的投入力度。

二是部門間尚未形成聯動機制。調查發現，各級扶貧辦、財政、民委、金融機構并未建立通暢的聯系渠道，每年下發的扶貧貸款貼息計劃文件根本沒送達承辦金融機構，就連2007年下發的工作委員會成員職責與分工的綱領性文件于2012年3月才送達人民銀行、農業銀行。也沒有形成定期召開成員間聯席會，通報全轄扶貧貸款進展，商討亟待解決問題的工作機制。全市涉農扶貧資金管理部門多，“九龍治水，各行其是”現象在實際工作中比比皆是，資源分散、項目建設重疊，信息傳遞不及時，致使政府的扶貧開發與金融信貸投放難以并駕齊驅。

三是擔保瓶頸制約性。金融系統僅認可有政府背景的融資性擔保機構，把民營融資性擔保機構排斥在外，全市政府出資的融資性擔保機構僅1家，擔保資本金1億元，按放大5倍原則，只能對中小微企業提供5億元額度擔保，擔保能力有限。該融資性擔保機構未遵守經營準則，違規放貸，已遭到工總行授信否決，工商銀行與市中小企業融資擔保機構間的擔保業務已停止合作。企業尋求擔保時，反擔保及附加條件較為嚴格，不僅要提供反擔保，而且也收取融資額10%的保證金、2.5%的反擔保費。

四是涉農政策保險業務邊緣化。調查發現，基于涉農保險賠付率高，收益偏低，加之農村地域廣，路程遠，農戶居住較分散，辦理難度大，保險公司不愿推廣，相關業務人員也不愿意受理。目前張家界市94個鄉鎮，財產保險公司只有人保財險公司在區縣城區周邊的7個鄉鎮設有營銷服務部，1561個行政村沒有一個村有財產保險公司的服務機構。

（四）政策執行缺乏監督約束力

一是《規劃》出臺的金融優惠政策在實施環節上主要采用鼓勵、引導、深化、完善等手段，缺乏有效的督導督促，極有可能給金融機構在服務片區區域發展與扶貧攻堅不作為留下“空子”。當前國有商業銀行及其他金融機構均在追求經營利益最大化，支持片區區域發展與扶貧攻堅，履行更多的是社會責任、政治責任，需要犧牲更多的商業利益。在利益面臨挑戰時，金融機構特別是國有商業銀行會采取收縮戰略，退出片區扶貧戰場，會削弱金融參與扶貧支持力度。二是《規劃》僅提及縣域法人金融機構將新增可貸資金70%以上留在當地使用，按此要求，其他金融機構可隨意將所吸收存款轉移、上存，勢必造成每年有大量資金借自該地區，卻貸給其他地區，造成當地資金流失、失去反哺當地的扶貧資金“造血功能”。

（五）基層農村金融機構因管理權上收而無法自主參與片區扶貧

基層金融機構處于微觀與宏觀結合處，各地實情差異較大，支持“三農”更需要基層金融機構自主發揮，酌情實施。但當前由于受體制與機制的約束，農村金融上級行均掌握著授信控制權、制度制定權，擁有絕對的“話語權”。基層金融機構僅是執行者、貫徹者，沒有自主權。即使基層金融機構想自主創新，推行符合當地需求的金融產品和服務方式，也得向上級行匯報請示，勢必影響農村金融創新時效性，極有可能因超出權限無法實施。縱觀張家界近幾年農村金融產品和服務方式創新活動，郵儲銀行、農業銀行、農村信用社參與農村金融產品和服務方式創新試點進展緩慢，成效不明顯，關鍵是受上級行（社）制約所致。

二、幾點完善建議：突破創新，找準切入點

（一）出臺差異化的傾斜政策

呼吁國家考慮片區區域發展與扶貧攻堅實情，盡量出臺更加有份量、貨真價實的差異化金融優惠政策，切實發揮出金融扶貧作用。

一是對片區給予資金傾斜。加大中央或省財政轉移支付力度，解決片區地方政府財政在貸款風險補償、扶貧貸款貼息、擔保基金等資金不足問題。央行應在片區執行差別化的存款準備金率，適度降低金融機構存款準備金率，增加片區銀行體系流動性，增強貸款投放實力。安排一定規模再貸款，為片區金融機構提供資金保障。

二是解決片區扶貧融資難、融資貴等突出性問題。對片區擁有土地、住房的農戶以及擁有價值不菲農業生產設備、土地經營租賃權的農業企業融資時，政府性融資擔保機構應及時提供擔保，下調擔保費率，取消反擔保。農信社等涉農金融機構應積極參與扶貧貼息貸款業務，滿足廣大貸戶融資需求，盡可能不上浮貸款利率或適度下浮，切實減輕片區經濟實體融資成本。對片區金融機構發放扶貧貸款所減少的利息收入應通過減免稅收、抵扣利潤上交等途徑彌補，保護好基層金融機構利益。

三是擴大基層權限。在風險可控的前提下，金融機構總行盡可能下放授信權及轉授權，從根本上賦予基層行參與片區扶貧的主動權。基層行應結合實際，積極探索符合片區扶貧的信貸模式和服務方式，增加有效供給與服務，滿足扶貧攻堅、改善民生的多樣性信貸需求。

（二）完善相關配套政策

一是加快設立跨省金融機構。國家金融監管部門根據實際需求，協調好各片區關系，搭建跨省融資平臺，在片區城市中心設立分支機構，安排充足的資金，支持片區區域發展與扶貧攻堅。適度放寬片區引進異地金融機構設立分支機構條件，特事特辦，力爭早批早進早發揮作用。

二是完善涉農貸款增量獎勵政策。合理區分純城市區與非城市區，及時把純農業人口占60%以上農業大區的金融機構納入涉農貸款增量獎勵的范圍。調整獎勵標準，對農村信用聯社發放涉農貸款額占總貸款90%以上，且由于歷史原因，涉農貸款平均余額較高的，增量獎勵比例可適當降低到10%左右。

三是強化金融扶貧責任。明確金融機構年度貸款有多少比例用于扶貧貸款，保險機構要每一個扶貧項目提供保險。扶貧貸款風險由銀行、保險部門按一定比例分別承擔，損失由自身盈利來彌補。

（三）落實風險保障機制

各級財政應按政策規定安排充足資金，及時對銀行業金融機構中小企業貸款年度新增10%以上的給予適當風險補償。保險機構可以選擇委托代理制，委托鄉鎮村組干部代理涉農政策保險業務，切實將涉農政策保險落到實處，提高農戶種植水稻，種養能繁母豬、育肥豬積極性，減少農戶損失。

（四）形成工作合力

建立片區扶貧綜合協調中心，全面做好政策傳導反饋工作，協調好片區部門間關系，督促相關能部門落實各項政策，適時反饋片區落實政策所面臨的問題，爭取國家盡快出臺有針對性的舉措，確保金融扶貧政策及時跟進。財政、扶貧、發改委、金融等部門要加強協作溝通力度，整合資金，有機捆綁、相互銜接、匹配投入，提高資金使用效益，配合做好金融扶貧開發工作。

（五）創新金融扶貧方式

在當前金融機構以贏利為目的前提下，金融機構如何參與扶貧開發，又獲得了相應的利益回報，只有加快金融扶貧方式創新。根據張家界農村實情，可嘗試如下幾種金融扶貧創新模式：一是“公司+農戶+基地+扶貧貼息”模式。產業化龍頭企業運用其產業化基地與農戶簽訂訂單，為農戶生產提供貸款擔保，政府利用扶貧資金向企業提供風險保障，產業化龍頭企業帶動農戶利用銀行貸款致富。二是“以扶貧資金作抵押”模式。將各種扶貧資金有機打捆，作為銀行抵押。金融機構將扶貧資金放大一定倍數，結合扶貧項目安排，投入扶貧信貸資金，推進整村扶貧開發。三是“擔保機構+合作社+銀行（信用社）”模式。與融資擔保機構合作，由融資擔保機構向合作社中的抵押、擔保不足成員提供擔保，滿足貧困戶、貧困村貸款需求。通過此模式，金融扶貧尋求解決貧困戶（村）獲取貸款的抵押、擔保問題，找到“三農”經濟發展與農村金融支持的結合點。

（六）加大政策執行督查力度

各級政府督查部門應組織專項督察，加大督察整改力度。將各項政策貫徹結果納入政府績效評估考核體系，確保政令暢通。