淺談外資小額信貸公司的監管問題

黃規升

一、外資小額信貸公司的發展情況

小額信貸是指對低收入階層和微型企業提供的金融服務。按照國際慣例，小額信貸可分為福利型和制度型兩大類。福利型小額信貸是以社會發展目標或扶貧為宗旨，更注重項目對改善窮人經濟和福利的影響，以孟加拉鄉村銀行為代表。制度型小額信貸主張走商業化道路， 用金融負盈虧率和資產回報率等財務指標來衡量小額信貸機構是否成功， 以玻利維亞的陽光銀行為代表。

外資小額信貸公司即是指有外方股東參與的小額信貸公司，主要包括外方獨資設立和合資設立兩種方式。隨著國際金融危機的爆發，國內銀根緊縮，國內外利差較大，人民升值預期強烈，在此背景下，外資小額信貸公司發展較快，目前在我國廣東、四川、北京、天津等地區都有設立，以四川省為例，其轄內共有外資小額貸款公司7家，其中1家成立于2007年，1家成立于2008年，5家成立于2010年，其中4家為外商獨資企業，另3家為合資企業。注冊資本總計18136萬美元，規模最大的注冊資本為8304萬美元，規模最小的注冊資本為179萬美元，其中外方所占注冊資本總計17144萬美元，外方實繳注冊資本金額總計15846萬美元。

二、外資小額信貸公司的監管問題

外資小額信貸公司對于合理利用外資改善城鄉間金融服務水平有著重要意義，但是從印度小額信貸危機來看，監管缺失不但會導致較多的社會風險，同時也不利于小額信貸行業的良性發展。從目前來看，外資小額信貸公司的監管主要存在以下幾個問題：

一是對外資小額信貸公司定位不準，難以形成監管合力。2008 年5 月，銀監會和人民銀行聯合發布了《關于小額貸款公司試點的指導意見》（銀監發〔2008〕23 號，以下簡稱《指導意見》），明確規定，“小額貸款公司是由自然人、企業法人與其他社會組織投資設立，不吸收公眾存款，經營小額貸款業務的有限責任公司或股份有限公司。”按照這一定義，外資小額信貸公司雖然其業務運營存在顯著的金融服務特性，卻不是金融機構，而是普通工商企業。在無法獲得外資金融機構應有權利的同時，也不能納入現有金融機構的監管范圍。《指導意見》將小額貸款公司的監管權力授予了省級金融辦。但是各地制定的管理辦法又將監管權一分為二， 準入監管由省級金融辦負責， 而運營監管則由區縣政府負責，使得“準入權”與“日常監管權”分離。同時，由于區縣地方政府缺乏具備金融監管知識、經驗和能力的金融監管人才和相應的行政處罰手段，進一步使得“監管權與處罰權”分離，并最終形成“準入監管、日常監管與處罰”三者分離的監管狀況，難以實現對外資小額信貸公司的有效監管。外匯管理局只能對外資小額信貸公司的資本金匯兌環節進行監管，難以保證外商投資的真實性和流出資本的來源合法性。

二是外資小額信貸公司的業務特點使得難以兼顧監管與服務。外資小額貸款公司的經營特性來看，其貸款發放往往具有“小、頻、快”的特點，結匯筆數多而繁瑣、結匯金額小、結匯時間性要求高，但小額貸款公司未獲得非銀行金融機構身份認定，不能參照非銀行金融機構將外匯注冊資本金納入營運資金范圍實行一定規模控制下的意愿結匯，只能比照普通外商投資企業對其外匯資本金實行支付結匯制。雖說外資小額貸款公司備用金結匯仍適用普通外商投資企業單筆不超過5萬美元、每月不超過10萬美元的結匯額度，但其無法跟隨公司貸款規模同步增長，無法滿足企業日益增長的人民幣支出需求，而大額資本金結匯則由其經營特性決定，必然無法提供資本金結匯所得人民幣資金對外支付發票等結匯資料。使得外匯管理局難以在不突破現有政策框架下兼顧對外資小額信貸公司的服務和監管。

三、成本約束使得難以實現對外資小額信貸公司的動態監測和風險預警。《指導意見》規定“小額貸款公司采用有限責任公司的注冊資本不得低于500 萬元，股份有限公司的注冊資本不得低于1000萬元。”遠低于其他金融機構的準入要求，雖各地為了有效防范金融風險相應提高了準入門檻，但是仍然無法與其他金融機構相比較。在這一背景下，較多外資小額信貸公司規模較小，成本控制較嚴，難以及時向監管機構報送相關業務資料，使得監管機構難以及時掌握外資小額信貸公司發展情況，對其進行動態監管和風險預警。

三、優化外資小額信貸公司監管的探討

為了有效防范外資小額信貸公司的監管風險，促進小額信貸行業的良好發展，本文認為應該從以下幾個方面入手：

一是強化準入監管，不應過度放低準入門檻。從我國目前對金融服務類企業的管理來看，對其市場準入門檻的設定是所有監管手段的中最重要的一條。較高的資本要求有利于金融服務機構防范市場風險沖擊，從而保證金融市場的穩定。雖然根據《指導意見》規定外資小額信貸公司不屬于非銀行金融機構，但是其經營特性中的金融服務本質是毋庸置疑的，《指導意見》對小額貸款公司注冊資本的門檻雖有規定卻并不高，“小額貸款公司采用有限責任公司的注冊資本不得低于500 萬元，股份有限公司的注冊資本不得低于1000萬元。”遠遠低于對其他金融服務機構，如銀行、證券、保險等公司的要求，本文認為這不但是可行的，也是必須的。而且從我國各地的實行來看，眾多的地方行政規章中，地方政府將小額貸款公司的準入門檻大大提高。如在西部省份陜西，小額貸款公司采用有限責任公司形式的，注冊資本為3000 萬元，采用股份有限公司形式的，注冊資本為6000 萬元。而在北京，小額貸款公司采用有限責任公司形式的，注冊資本為5000 萬元，采用股份有限公司形式的，注冊資本更高達1 億元。

二是逐步建立網絡監管框架強化對外資小額信貸公司的管理。在目前對外資小額信貸公司的管理框架下，存在顯著的“準入監管、日常監管與處罰”三者分離狀況，對此，只有建立有效的網絡監管機制才能實現有效監管，網絡監管機制形成的基礎是多部門的廣泛參與，一般來說外資小額信貸公司的監管涉及金融辦的準入管理、工商登記管理、資本金結售匯管理、資金往來清算管理、稅務管理、反洗錢管理等，廣泛涉及工商、公安、經貿、銀監、人民銀行、外匯管理局等部門，因此有效的網絡監管模式必須以上相關部門的參與，由其構成網絡中的結點，并通過結點之間的相互信息共享實現全面監管。網絡監管機制的保障是責任機制，網絡中結點的責任歸屬必須有相應的規定加以明確，建議以金融辦為牽頭單位，建立對外資小額信貸公司的監管聯系體系，制定明確的管理辦法加以規范。

三是要創新監管手段，兼顧服務與監管。就外資小額信貸公司資本金結售匯管理方式來看，目前仍然沒有能夠有效兼顧服務與監管的管理方式，建議根據我國資本項目外匯管理現有框架，結合外資小額信貸公司的業務特點，對外資小額信貸公司的資本金結售匯、賬戶管理、資金劃撥管理等出臺相應政策。