農村土地信用合作社的實踐及啟示

摘要：土地信用社是指農民把承包的土地存到信用合作社獲得存地費，需要耕種者從土地信用合作社貸出土地并支付貸地費，農民稱其為“土地銀行”。寧夏平羅縣的土地信用合作社探索，在沒有觸動土地家庭承包經營的前提下，創造了一種新型的土地流轉運營模式，在一定程度上實現了土地的規模化經營。從金融的角度來看，存地證抵押在目前農地承包經營權不能抵押的前提下仍具有創新價值。因此，建立農村土地銀行，通過農地“資本化”實現土地流轉，以存地費作為存地證未來收益保證，用存地證抵押來解決目前“三農”貸款缺乏有效抵押物的難題是一條可行之策。

關鍵詞：土地信用合作社；土地銀行；土地流轉；農地“資本化”

隨著現代農業的發展，土地細碎化和規模經營需求之間的矛盾凸現出來。同時，農業生產的低效率和農業投資的低回報難以吸引更多社會資金進入農業領域。此外，農村金融發展緩慢，“三農”貸款缺乏有效抵押物已成為“三農”信貸投入不足的主要瓶徑。因此，農村土地制度的改革就成為破解當前農村土地規模化經營和農村金融問題乃至“三農”難題的突破口，改革的核心就是實現農村土地的流轉，其帶來的生產效率提高和“三農”信貸投入增加將對我國農村經濟起到強大的推動作用。在土地承包經營權的流轉方面，我國涌現了各種土地承包經營權流轉制度的創新[1]，其中寧夏平羅縣的土地信用合作社實踐比較典型，引起了社會各界的廣泛關注。2011年12月5日，經中央農村工作領導小組同意，農業部正式批準18個市（縣、區）為“全國農村改革試驗區”，寧夏平羅縣憑借“政府主導、市場調節、農民自愿、依法有償、流轉有序”的土地流轉制度創新，躋身全國18個試驗區之一[2]。在對土地經營權流轉的研究中，多數學者著重于土地經營權流轉對土地經營本身發展的影響研究，本文側重于土地經營權流轉對農村金融發展的意義研究。

一、平羅土地信用合作社基本情況及特點

（一）基本情況

平羅縣位于寧夏平原北部，農業人口22.8萬人，耕地面積 82.18萬畝，可利用荒地113.49萬畝，屬于全國重要的商品糧基地縣。但隨著市場經濟的推進和城鎮化步伐的加快，農民進城務工、經商及土地傳統產出的剛性約束等原因，導致撂荒土地規模逐年上升。據統計，2004年以前全縣撂荒土地達8000多畝。農民開始探索提升土地規模效益的有效方式，自發流轉土地承包經營權成為該縣農民的首選。2004年、2005年全縣農民自發流轉土地面積分別達1.98萬畝、2.19萬畝，但是農民自發流轉土地多是口頭協議和自行轉租，由此引發的土地流轉糾紛也比較多，甚至嚴重影響了農村的和諧穩定。2006年，平羅縣政府為了規范農村土地流轉，推動農業規模化經營和集約化生產，充分利用本縣土地資源，制定下發了《關于推進農村土地信用合作社建設的通知》和《關于推行農村土地信用合作社的實施方案》，開展“土地信用合作社”試點[2]。2006年5月，寧夏平羅縣“小店子土地信用合作社”正式成立。截至2011年末，平羅已經形成了股份制農場、土地銀行等5種土地經營管理模式，其中掛牌成立農村土地信用合作社62個，累計流轉土地28.4萬畝，實現集體經濟收入284萬元，轉移農村勞動力8450人次，實現勞務收入4896萬元[3]。

（二）特點

第一，從經營范圍來看，僅限于農村土地承包經營權和農村集體土地使用權的流轉，主要涉及農村土地承包經營權的轉讓、互換、托管、出租、承租、轉租、轉包等服務和農村土地的適度集中、規模經營。

第二，從資本來源來看，呈資本來源多元化特征。“土地信用合作社”可由村委會和企業法人的貨幣資金、荒地、閑散用地以及其他資產出資，經評估作價后，由法定驗資部門驗證后作為注冊資本金。例如，平羅縣姚伏鎮土地信用合作社，作為全縣唯一的鎮級土地信用合作社，鎮政府以所有荒地1177.5畝作價出資，占該社注冊資本的31.7％。

第三，堅持存貸自愿原則。為了保障存地農民和貸地大戶的對等地位和合法權益，由縣農牧局統一設計內容和格式，發給存地農民“存地證”和貸地大戶“貸地證”。

第四，土地信用合作社的本質是土地承包經營權流轉的交易平臺。土地信用合作社實際上是土地承包經營權出租者和租入者之間的中介組織，促成土地承包經營權流轉業務的規范完成，并不是通常意義上的金融機構。之所以采用土地信用合作社的形式，是因為一方面農民把承包的土地存到信用合作社獲得存地費，而另一方面需要耕種者從土地信用合作社貸出土地并支付貸地費，農民形象地稱其為“土地銀行”。

第五，地方政府在土地信用合作社的成立和推廣過程中起主導作用。首先，在土地信用合作社性質的認定、章程的設定以及獲取上級政府的認可等方面平羅縣地方政府積極推動。其次，在土地信用合作社具體的申請、審核、審批以及注冊過程中，地方政府相關部門直接負責審批。最后，在全面推廣過程中，地方政府大力宣傳，實行政策、資金“雙扶持”。例如，地方政府給予新成立的土地信用合作社3-5萬元的啟動資金，工商稅務部門對土地信用合作社進行稅費減免；地方政府將土地信用合作社試點工作納入鄉鎮工作考核，并設立單項獎，給考評優秀的土地信用社以物質獎勵。此外，地方政府的公信力有助于存地農戶和貸地大戶雙方形成穩定的預期，促進土地信用合作社的規模經營。

二、平羅土地信用合作社的運作模式

（一）土地信用合作社的運作主體是村委會

首先，在土地信用合作社設立前，須由村委會向所在鄉鎮政府提出農村土地信用合作社的設立申請。其次，土地信用合作社的理事長和監事長基本上分別由村委會書記和主任擔任，村社基本上合一。再次，土地信用合作社所存、貸之地也需要經村委會的認定。最后，從規模連片的角度來看，也需要村委會的介入。對于土地需求方而言，往往要求土地連片，這樣才能開展機械規模化經營。在土地零碎化比較嚴重的情況下，土地的連片必然涉及到地塊的調整，而村委會是解決村民地塊調整的理想主體。因此，平羅土地信用合作社是集體主導型的土地承包經營權流轉制度模式[3]。

（二）土地信用合作社的運作機制

根據平羅縣委、政府發布的《土地信用合作社章程》（以下簡稱《章程》），土地信用合作社運作機制一般為：農戶按照自愿的原則，在保留土地承包經營權的基礎上，將土地像銀行存款一樣存入土地信用合作社，土地信用合作社根據土地的地理位置、肥沃程度、升值潛力等確定級差性的“存地租金”，定期向農民發放。由“儲蓄”而集中起來的土地經過土地信用合作社的整理和公開招標競爭，出租給種田大戶或鄉鎮企業進行規模經營，非耕地可用于辦企業、建市場、搞規模化種植和養殖等。貸地方要按照所貸土地的地質地力差異和期限長短繳納“貸地租金”。由于“貸地租金”高于“存地租金”，其差額部分為土地信用合作社的經營收入。因此，土地信用合作社實際上是土地承包經營權出租者和租入者之間的中介組織，促成土地承包經營權流轉業務的規范完成。

（三）土地信用合作社的經營模式

土地信用合作社作為土地承包經營權流轉的中介組織，其具體運作流程是吸收“存入”土地（承包經營權），并經過整理形成連片，再“貸出”土地（承包經營權）。但與一般農村金融信用合作社實行以存定貸的經營模式的不同之處在于：土地信用合作社實行以貸定存的經營模式。土地信用合作社得以順利運作的前提是存在貸地方和明確的貸地需求，包括具體的土地需求數量、地塊等。因此，土地信用合作社的經營模式實質上是以貸定存，即先有貸地需求，再成立土地信用合作社，然后再吸收存地、整理連片，最后貸出。

（四）土地信用合作社盈利的基礎

在以貸定存的模式下，貸地需求是整個土地信用合作社成立并成功運作的起點。零散的小規模土地經營無法達到規模經濟的盈利點，因此，如何形成土地規模化經營的貸地需求是貸地方和土地信用合作社盈利的基礎。顯然，傳統的農戶經營方式無法形成大規模的貸地需求，可能也無法承擔高額的貸地費。而以涉農企業或者種植大戶為經營主體的農業產業化項目才有可能實現土地的規模化經營。從平羅縣目前運轉較為成功且被立為典型的土地信用合作社的實踐來看，貸地需求方均從事農業產業化項目。例如，姚伏鎮小店子土地信用合作社的理事長葉立國從信用合作社貸地2200畝，和兩家種子公司合作搞水稻育秧，形成規模化、產業化、機械化種植方式。此外，平羅縣黃渠橋鎮萬家營子土地信用合作社理事長劉學貴從土地信用合作社貸地360畝建立和盛花卉園林實業發展公司，發展苗木花卉產業。

三、創新價值

（一）土地承包經營權流轉制度創新

寧夏平羅土地信用合作社的實踐在沒有觸動土地家庭承包經營這個農村基本經營制度的前提下，創造了一種新型的土地承包經營權流轉運營模式，在一定程度上實現了土地的規模化經營。從平羅縣各土地信用合作社的章程來看，均明文規定遵守《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國農村土地承包法》等涉及到農地制度的法律規定。此外，還特別提出了保持農民土地承包權的穩定，集體土地存入和貸出要嚴格執行土地利用總體規劃，不得擅自改變土地性質，不得擅自改變土地用途。

（二）存地證可以用作質押物的意義

從金融角度來看，農村最多、最主要的資產集中在土地使用權，但這卻因種種歷史原因沒有形成國家統一的證明，難以進行轉讓或抵押。寧夏平羅縣土地合作社的章程規定：“本社的存地證可以用作質押物”。盡管平羅縣目前并無以存地證抵押貸款的先例，但存地證抵押在目前農地承包經營權不能抵押的前提下仍具有創新價值。“土地信用合作社”的建立，在不改變土地所有權和承包關系的前提下，使得土地使用權得以流轉。

（三）農地“資本化”的意義

在市場經濟條件下，一切生產要素都是可以資本化的，作為稀缺性生產要素的土地當然更不例外。目前，我國大部分的農地仍然作為農戶家庭保障的基本工具，土地的未來收益無法貼現。寧夏平羅縣土地合作社的實踐使得農民“存入的土地”有了“存地費收入”，這就在某種程度上實現了土地未來收益的貼現，而農地“資本化”的意義也恰恰體現在此處。農地“資本化”的意義首先體現在金融方面，通過農地“資本化”實現土地流轉，以存地費作為存地證未來收益保證，使得存地證能夠成為“三農”貸款的有效抵押物。其次，農地“資本化”的經濟意義體現為城鎮化，大部分的農民將從農村轉移到中心城鎮去，人口居住的相對集中將會給服務業帶來巨大的發展空間。農民可以通過土地信用合作社，將土地存入“合作社”，憑“存地證”獲得“存地費收入”，這可以解決農民的基本生活保障，大大增強農民在地域上的流動性，逐漸從農村轉移到中心城鎮，專心從事非農工作，達到勞動力資源的高效流動和利用。

四、結論及建議

（一）土地信用合作社的未來發展方向

首先，土地信用合作社應定位于金融機構，而不能只局限于土地存貸中介，要充分發揮土地信用合作社對農村土地流轉、農業規模化經營、農業產業結構調整、農民增收的促進作用。其次，土地信用合作社服務的目標物只能是農地。土地信用合作社的主要業務應是土地的“存貸”業務，合作社按存入土地的自然等級、數量及正常年收入支付給農民利息；按貸出土地的質量和數量收取一定的利息；同時，可辦理土地抵押、土地開發、土地購買、土地改良等貸款。考慮到我國人均耕地很少的實際，10戶以上的農民或以村為單位可成立土地合作社性質的組織，集中與銀行發生信貸關系，這樣做可以部分化解貸款風險，降低貸款的成本。

（二）全面開展農村土地權證化，提高“三農”貸款的抵押能力

農村不是沒有抵押物，而是難抵押。農村最多、最主要的資產集中在土地使用權，就象城市的房產證，但這一塊卻因種種歷史原因沒有形成國家統一的證明，難以進行轉讓或抵押。“土地銀行”的建立，在不改變土地所有權和承包關系的前提下，使得土地使用權得以流轉，如果能以此開發成為金融機構普遍認可的抵押物，那么多年來農業貸款難和難貸款的問題將會得到有效解決。

（三）要明確土地信用合作社的法律地位

加快土地制度改革，明晰土地產權，延長土地承包期限。加快土地存貸流轉的中介服務體系建設，為土地存貸雙方提供民事仲裁、辦證、法律咨詢與服務。

（四）深入進行“土地資本化”改革

應認識到以“土地資本化”為手段來解決農村土地流轉的土地信用合作社對于農村金融改革，農村人口轉移及未來城鎮化發展的重要意義。適時推進土地制度改革，為土地信用合作社的發展創造良好的制度環境，充分發揮土地信用合作社的“資本助推器”作用。

（特約編輯：羅洋）

參考文獻：

[1]馮子標，王建功.以土地銀行主導農地使用權流轉[J].當代經濟研究，2009（11）.

[2]鄭有貴.又一次土地制度創新的探索——比較視角下的平羅縣農村土地信用合作社[J].農村經營管理，2008（2）.

[3]楊楊.在社會主義新農村建設中穩步推進土地適度規模經營——寧夏石嘴山市平羅縣農村“土地信用合作社”考察與啟示[J].中國農村經濟，2007（3）.