標準管理部門的職能定位與標準的版權保護

摘要：近年來，標準是否受版權保護引起了出版界、學術界和司法界的大討論，質疑標準受版權保護的根源在于我國標準行政管理部門的行政色彩和雙重職能。本文結合我國國情，建議我國標準管理借鑒日本模式，將我國標準行政管理部門制定標準職能與對標準違反行為監督處罰職能分離。

關鍵詞：標準；管理模式；管理職能；標準版權保護

除企業標準外，我國國家標準、行業標準、地方標準的版權保護問題倍受爭議，而在國外卻鮮有爭議，主要在于國外標準通常是由不具有公權力的民間組織制定。

一、標準行政管理部門的雙重職責

我國國家標準化管理委員會（簡稱國家標準委）是國家質檢總局下屬的根據國務院授權履行行政管理職能的事業單位，統一管理全國標準化工作，負責制定國家標準和對國家標準統一立項、審查、編號和批準發布。在我國，國家標準由國務院標準化行政主管部門制定，行業標準由國務院有關行政主管部門制定，地方標準由省、自治區、直轄市標準化行政主管部門制定。

標準行政主管部門具有雙重職能：不僅組織制定標準，而且管理標準，對標準違反行為進行處罰，以國家標準委為例。因《中華人民共和國標準化法》頒布于1988年，后為入世，組建了國家標準委，實踐中標準委的職能主要是原國務院標準化行政主管部門的職能：（1）組織貫徹國家有關標準化工作的法律、法規、方針、政策；（2）組織制定全國標準化工作規劃、計劃；（3）組織制定國家標準；（4）指導行業主管部門和地方標準化行政主管部門的標準化工作，協調和處理有關標準化工作；（5）組織實施標準；（6）對標準的實施情況進行監督檢查；（7）統一管理全國產品質量認證工作；（8）統一負責參與國際標準化活動。

二、標準行政主管部門的雙重職能與標準版權保護的困境

標準行政主管部門的雙重職能是其制定的標準受版權保護的主要障礙：一方面，雙重職能導致有人認為標準屬于行政性質的文件，從而否定標準是版權的客體；另一方面，雙重職能導致有人認為標準管理行政部門不屬于法人作品中的法人，從而否認標準行政主管部門享有版權。

（一）標準成為著作權客體的困境

關于標準是否受版權保護主要有三種觀點：一是強制性標準和推薦性標準都不受版權保護；二是強制性標準屬于法規不應受版權保護，推薦性標準因不具有強制性應受版權保護；三是強制性標準和推薦性標準都應受版權保護。主張標準不應受版權保護的原因總結如下：

第一，標準雖具有獨創性，屬于作品，但因是行政性質的文件，屬于《著作權法》第五條的排除范圍，不應受著作權的保護。標準是由享有行政權力的標準行政主管部門制定，調整不特定主體的行為，并可以反復適用，體現國家意志，完全符合行政文件的特征，推薦性標準雖不具有強制性，但也屬于指導性其他行政規范性文件，都不應受版權的保護。

第二，標準版權保護與版權的立法理念相違背。一方面，標準本質上是公共資源，需要推廣，國家鼓勵標準的復制和傳播。另一方面，版權的保護具有獨占性、壟斷性和排他性，未經著作權人的許可他人不得復制或者以其他方式利用作品。標準作為公共產品與著作權的私權性質存在沖突。但持有此論據的部分人認為標準行政管理部門制定的標準不應受保護，企業標準應受版權保護，這就形成自我矛盾，企業標準版權保護也會造成壟斷。

上述否定者的論據可歸結為一點：標準行政主管部門的雙重職能導致標準不能成為著作權的客體。筆者認為，這種觀點混淆了標準的性質和作用，并主張不論是推薦性標準還是強制性標準都應受版權保護。理由如下：第一，所有標準本身都不具有國家強制力，強制性標準也不例外，所謂標準的強制性來源于法律法規。根據《標準化法》的規定，強制性標準必須執行。推薦性標準國家鼓勵企業自愿采用，一旦申請產品質量認證就必須執行，否則被責令停止銷售、罰款、撤銷其認證證書等。第二，在標準違法經營行為處罰中，標準本身只是事實判斷的參照和證據，法院判決的依據是《標準化法》等相關的法律法規，而非標準。第三，標準不同于法律，法律條文的規則結構是“行為模式和法律后果”，而標準的結構只包括“行為模式”。第四，版權的保護方式不同于專利，版權的核心是復制權和發行權，而不是實施權，標準的價值在于其廣泛的實施，而不是簡單的復制，標準的版權保護對經濟發展不會產生不利的影響。

（二）標準行政管理部門成為著作權主體的困境

《著作權法》第十一條規定，由法人或者其他組織主持，代表法人或者其他組織意志創作，并由法人或者其他組織承擔責任的作品，法人或者其他組織視為作者，這就是法人作品。規定法人可以取得著作權最重要的原因是由法人承擔責任，主要是財產責任。而標準行政主管部門代表納稅人投資，拿納稅人的錢承擔責任，即使適用“誰投資誰受益”的原則也應該是歸全民所有，所以筆者認為法人作品中的法人不包括機關法人，標準行政管理部門的雙重職能成為其成為著作權主體的障礙。同時我國現行法也未規定國家機關可以原始取得著作權的情形，國家也只有在有限的條件下可以繼受取得著作權。再則著作權本質上是私權，國家行政管理部門具有公權力，不符合《著作權法》所要求的私主體性質。

三、域外標準化組織的職責與標準版權保護

（一）國際標準化組織的職責

國際標準化組織（ISO）和國際電工委員會（IEC）是世界上影響最大的兩個國際標準化組織。ISO和IEC歷來重視其制定標準的版權保護，目前ISO的標準版權保護政策主要包括《ISO知識產權保護政策》和《ISO關于出版物版權、版權使用權和銷售的政策和程序》等，IEC關于版權保護政策主要有《IEC銷售政策》。ISO和IEC認為標準屬于職務作品，由標準化組織享有版權，成員承擔保護標準版權的責任。在進行標準起草時，將標準的版權屬于ISO和IEC的文字印在技術委員會TC會議的簽到紙上，簽字同意的可參加標準起草，不同意的則不能參加TC工作。

（二）歐盟標準化組織的管理模式

歐洲標準化委員會（CEN）、歐洲電工標準化委員會（CENELEC）、歐洲電信標準學會（ETSI）是歐盟最典型的三大政府間標準化組織。盡管這三個組織制定的標準需作為國家標準發布和實施，本身不具有獨立自治的地位，但對其所制定的技術委員會草案、處于征詢階段的標準草案和正式生效的標準等享有版權。

三大標準化組織通過權利轉移方式獲得版權：CEN通過類似簡單的簽到方式轉移；CENELEC根據各國家標準團體的章程實現權利轉移；ETSI規定ETSI成員提交的建議一旦被納入標準文獻中并用于出版，其版權就轉移給ETSI。三大標準化組織的標準再通過各國家委員會作為國家標準發布，從而將標準使用權轉移給各國標準化團體。

（三）典型國家標準化組織的兩種管理模式

外國標準體系由自愿性標準體系和技術法規體系組成。根據政府和民間機構在標準制定管理中的角色分工，典型國家標準化組織主要分兩種管理模式 ：

一是采用“政府授權民間機構管理，政府部門參與標準化活動”的模式，標準化活動完全由民間機構開展的，政府中不設專門的標準化管理機構，以美國為例。

在美國，國家標準是由政府委托私營的非盈利民間組織—美國國家標準學會（ANSI）組織協調，由其認可的標準制定組織（行業協會）和委員會按照公正的程序制定。ANSI在標準制定、管理中的主要職責是：（1）進行組織協調國家標準制修訂工作；（2）批準國家標準；（3）建立國家標準體系；（4）組織合格評定體系；（5）協助有關政府部門制定技術法規和建立技術法規體系；（6）代表美國組織協調參與國際標準化活動。政府負責標準化研究工作，不直接管理國家標準及行業標準，可以參加ANSI董事會，參加制定標準的技術委員會，但不進行行政干預。 ANSI作為國家標準管理和協調機構，還負責國家標準及其他出版物的銷售和服務，擁有國家標準的版權。

二是采用“政府組織管理國家標準化工作，實行政府引導，行業協會主導”的模式。在政府機構中設有專門的標準化主管部門，但具體國家標準化管理工作仍由標準化機構負責，以日本為例。

日本政府在標準化工作中起主導作用：一方面直接組織技術委員會制定標準，另一方面委托民間標準化組織組織制定。日本工業標準調查會（JISC）是日本國家標準化機構，在標準化活動中起核心作用，其的任務主要是：（1）負責組織制定和維護日本工業標準；（2）從事合格評定工作；（3）答復各主管省大臣關于工業標準化方面的質詢，提供建議；（4）參與國際標準化活動，制定計量標準。經濟產業省下設的產業技術環境局具體制定日本工業標準化方針，其下設的標準處負責JIS標準的制定。

（四）我國標準管理部門雙重職能的分離

負責國家標準化工作的在我國是國家標準委事業單位，在國外是社會團體，但標準的管理體制形似而神不似，我國仍然是政府主導型的管理模式。具體表現在：（1）政府和標準化組織的關系不同，國外是平等的合作關系，我國則是管理與被管理的關系；（2）政府在標準事業中的角色不同，國外政府部門積極參與標準化工作，但我國則是政府完全的主導；（3）國家標準化管理機構的組成和職能上不同，國外是由有興趣的專家、學者、消費者和政府代表等組成，不享有對標準違法的處罰權，我國是參照公務員待遇的事業單位人員組成，管理機構享有對標準違法的處罰權。

標準行政主管部門的雙重職能不僅導致標準版權保護受到質疑，而且導致標準立項與市場脫節，標準化工作落后，一定程度上阻礙了企業的技術進步和創新，不利于我國在激烈的國際競爭中占據有利地位，也分散了政府在維護公共利益和市場安全上的注意力。隨著我國加入世界貿易組織，我國在標準的版權保護方面也要逐漸與國際接軌，力爭在國際標準制定上掌握一定的話語權。而且我國整體處于變革之中，這就為我國標準的行政管理體制改革提供條件。

我國應結合自身國情，借鑒日本的標準管理模式。將標準行政管理部門雙重職能分離，政府主要負責對標準違反行為的監督處罰，行業協會和企業成為標準制定的主力軍，我國的標準版權保護問題也就塵埃落定。

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（作者單位：中國政法大學研究生）