新中國農地制度變遷的內在邏輯

一、 引言

辯證唯物主義告訴我們，任何事物的發生發展都不是偶然的，而是由其所處的外部環境和內在條件決定的。本文認為，近半個多世紀以來，新中國農地制度的歷次變遷都是宏觀環境和現實條件制約下的產物，服從于整個國家形勢和戰略發展的需要。制度的演進和變遷是在一定的歷史背景下植根于本土而發生的，是由內生性的因素決定的。從某種意義上說，它是現實條件下歷史發展的必然。換句話說，在相同的歷史條件下，只要是從本土的現實需要出發，考慮實際情況，就會選擇相似或相同的發展道路，從而決定相似或相同的制度變遷。

縱觀近半個世紀以來的中國農地制度變遷，概括起來大致可以分為四個階段進行討論：（1）建國初期經由土地改革所確立的“耕者有其田”的農民土地所有制；（2）20世紀50年代進行的三次農業合作化運動及其后建立的人民公社體制；（3）20世紀70年代末開始的“包產到戶”農村經濟體制改革；（4）本世紀初“兩個趨向”論斷下的農地制度走向。應該看到，盡管不同時期關于農地的制度安排表現出不同甚至相互對立的特征，但是正如前面所述，這樣的制度變遷自有其內在的聯系和邏輯。這根在不同制度安排之間起“一以貫之”作用的引線，便是適應于不同歷史階段和時代背景的國家發展戰略。

二、 “耕者有其田”：從革命動員到發展生產

中國民主革命的根本任務是反對帝國主義、封建主義和官僚資本主義。要完成這個艱巨的歷史任務，關鍵問題是無產階級能夠正確地領導農民解決土地問題。同樣地，中國共產黨要走出“農村包圍城市，武裝奪取政權”的中國式革命道路，其重要的前提和成敗的關鍵也在于土地革命。在整個民主革命時期，中國共產黨以“耕者有其田”為指導思想，根據具體的革命需要制訂了不同階段的土地革命路線。明確的土地政策和徹底的革命行動實際上成為了黨進行革命動員最有力和最有效的方法策略，極大的激發了廣大農民的革命參與熱情，起到了凝聚民心的關鍵作用。僅在解放戰爭時期，農民參軍的人數就從初期的220萬發展到戰爭結束時的550萬。為了保護土地改革的成果，農民甘愿獻出自己的子弟，乃至生命（程淑蘭，1999）。

隨著新民主主義革命取得最終勝利，整個國家形勢發生了根本性轉變。面對百廢待興的新中國，恢復和發展生產成為了一切工作的中心。政權問題解決了，緊接著需要思考和謀劃的就是這個新興國家未來發展道路和發展戰略的問題。在這樣的背景下，建國前夕制定的《共同綱領》一方面提出要繼續完成民主革命的遺留任務，即“有步驟地將封建半封建的土地所有制改變為農民的土地所有制”，同時又提出要“穩步地變農業國為工業國”。一個新興國家開始了其追求民族自立和現代化發展的戰略構想。

正是基于此，在1950年頒布的《土地改革法》中，對于新區土地改革目的的表述已不再是“為了減輕貧民的負擔”，而是“借以解放農村生產力，發展農業生產”和“為國家工業化鋪平道路”。土地改革成為了發展生產力和國家工業化的必要條件。至1952年底，全國大部分地區的土地改革已基本完成，3億多無地少地的農民分得了自己的土地，徹底推翻了在中國延續2 000多年的封建剝削制度，農業生產力得到空前的解放，大大促進了農業生產的發展。1952年與1949年相比，糧棉等主要農產品產量直線上升，恢復到了戰前最好水平，耕地也有較大增加（見表1）。

三、 三次農業合作化及人民公社體制：為國家工業化提供原始積累

建國初期，考慮到當時薄弱的經濟基礎，為了更好的組織和發展社會生產，新中國決定走發展新民主主義經濟的建設道路。在《共同綱領》中明確提出，要“保護工人、農民、小資產階級和民族資產階級的經濟利益及其私有財產，發展新民主主義的人民經濟”。同時規定了新中國經濟建設的根本方針，即“以公私兼顧、勞資兩利、城鄉互助、內外交流，以達到發展生產、繁榮經濟之目的”。

然而，隨著朝鮮戰爭的爆發，國際形勢風云突變。急劇惡化的周邊地緣政治環境，使得新中國最終放棄了《共同綱領》中制定的新民主主義經濟建設路線，轉而走上了蘇式工業化的發展道路。1953年底，黨中央確定了向社會主義過渡的總路線，決定優先發展重工業，爭取在短時間內實現國家工業化。但正如馬克思在《資本論》中所論述的那樣，資本的原始積累是現代生產方式的歷史基礎，而不是其歷史結果。一個國家要實現從傳統農業社會向現代工業社會的轉變，必須具備足夠的剩余為工業資本提供原始積累。這種積累的來源，只可能來自傳統經濟，歸根到底，主要來自傳統生產方式中的直接生產者——農民。而且，這種積累的實現方法，不能不帶有很強大的超經濟強制；這種積累的速度，為了適應資本內在急劇裂變的要求，必須是快速的，而不能按“常規”的漸進方式。唯此才能形成“經濟起飛”的爆發力來突破傳統社會阻滯的“閥值”。

鑒于建國初期“一窮二白”的經濟基礎，以及當時的國際政治環境，使得新中國不可能像一百年前的西方國家那樣通過殖民掠奪和傾銷商品來完成自身工業化的原始積累，而只能走上了一條“自我剝奪”的工業化原始積累道路。這種又多又快的積累，要求傳統社會有極大的資源動員能力，將傳統社會的剩余悉數集中到現代化產業中來，從而支撐城市工業體系的建設。但是，中國幾千年來小農經濟的典型特征是高度分散且自給自足。工業化所必須完成的資本原始積累不可能在這樣的小農經濟條件下實現。一方面，小農經濟條件下農產品商品率過低；另一方面，“男耕女織”式的家庭兼業生產使得農村社會基本上處于自給自足的狀態。這就造成了一對矛盾，城市工業既無法通過小農提取剩余，又幾乎不能在農村形成大范圍的產品市場。而蘇式工業化的成功經驗表明，在工農兩大部類的交換中，工農產品價格的剪刀差是國家工業化資本原始積累最重要的來源。

為了解決上述矛盾，積極配合國家工業化戰略，新中國在20世紀50年代進行了三次農業合作化運動，并最終發展成為以“一大二公”為主要特征的人民公社體制。在這樣的總體制度安排下，再輔以糧食流通的統購統銷和城鄉二元的戶籍管理，國家就可以順利通過工農兩大部類的產品價格剪刀差從傳統社會提取大量剩余，從而支持國家工業化所必需的原始積累。這樣，中國人不得不進行了一次史無前例的、高度中央集權下的自我剝奪，最大限度地集中了傳統農業社會的生產剩余，投入到以重工業為主的國家工業體系建設。經測算，傳統體制時期通過工農產品價格剪刀差為國家工業化提供的原始積累達5 000億元以上，恰相當于1953年～1980年間全民所有制各行業基本建設新增固定資產的總額（程淑蘭，1999）。無論如何，在集體化和人民公社的體制下，新中國僅僅用了不到30年的時間即完成了從農業國向工業國進步所必需的資本原始積累。成功的國家工業化起步是這一時期國家發展的最大成就，國民經濟產值結構發生了根本性變化，獨立的比較完整的現代工業體系和國民經濟體系建立起來了。國民經濟三次產業的增加值之比從1952年的51∶21∶28轉變到1978年的28∶48∶24，基本實現了由傳統農業國向現代工業國的戰略轉型。

四、 家庭聯產承包責任制：寓于“改革開放”大背景的農地制度變革

20世紀70年代末，經過十年“文化大革命”的內耗，國民經濟遭受了重大損失。在人民公社體制中，由于勞動投入和績效激勵相脫離，農民生產的積極性普遍不高。農業生產危機四伏，農村社會缺乏活力，廣大農民自下而上的發出了要求改革的呼聲，在不少地方甚至出現了農民自發性的改革嘗試。同時，原有的指令性中央計劃體制逐漸顯露出諸多弊端，客觀上亟需通過經濟體制改革來搞活國內市場，發展現代經濟。

而此時，在經過了高度集中體制下近三十年“自我剝奪”式的資本原始積累之后，盡管農業和農民為此作出了巨大犧牲，但一套產業門類齊全、專業分工細致的國家工業體系最終初步形成了。國家工業體系的建立，標志著新中國獲得了經濟自主的能力和資格，而這也是進行經濟體制轉型的歷史基礎。十一屆三中全會后，中國逐步確立了對內改革、對外開放，建設社會主義市場經濟體制的發展戰略。由于已經積累了相當的產業資本，中國本土現代經濟對農業剝奪的要求也就漸漸淡薄了。現代市場經濟的發展，日益突出了對勞動力和土地的需要（趙昊魯，2007）。

所以，“包產到戶”農村經濟體制改革所確立的家庭聯產承包責任制，不單是農村本身演化的結果，更要放寬視野結合整個改革開放的大背景來看。家庭聯產承包責任制的典型特征是“共有私用”（趙陽，2007），即在土地集體所有的前提下，按村社人口平分土地，以家庭為單位承包經營。“交足國家的，留足集體的，剩下的都是自己的”。這樣的制度安排不僅極大地調動了廣大農民的生產積極性和創造精神，而且使得原來受縛于傳統體制的農村剩余勞動力被大量地釋放出來，適應了現代市場經濟（特別是勞動密集型產業）的發展對“勞動力”需求。從20世紀80年代“離土不離鄉”創辦鄉鎮企業，到90年代開始大規模地涌入城市，廣大農民為現代市場經濟的發展注入了大量的極其廉價的勞動力，這也是改革開放三十年來國民經濟高速增長的一個重要推動因素。1978年～2002年，我國從事農業生產的人口比重從70.5%下降至50%，降幅近三成；而同一時期，我國GDP年均增長率達到16%，實現了歷史罕見的持續高速發展。

五、 統籌城鄉發展階段：穩定和完善家庭承包經營

隨著社會主義市場經濟體系的不斷完善，我國的工業基礎也在不斷加強，工業化水平達到了新的高度。二十多年來的平均GDP保持了近10%的增長速度，中國經濟真正實現了“騰飛”。但與此同時，農村勞動力隨著工業化和城市化加速外流，農村資金也大量地向回報率高的城市經濟領域涌入，農村土地更是由于城市的不斷擴張而被大量地征收為城市建設用地。“生產三要素”的大量凈流出，使得農村日益呈現衰敗之勢，三農困境也因此變得嚴峻起來。

正是在這樣的背景下，2004年胡錦濤總書記在中共十六屆四中全會上提出了“兩個趨向”的重要論斷，即：“在工業化初始階段，農業支持工業、為工業提供積累是帶有普遍性的傾向；但在工業化達到相當程度后，工業反哺農業、城市支持農村，實現工業與農業、城市與農村協調發展，也是帶有普遍性的傾向”。隨后又明確指出，“中國現在總體上已到了以工促農、以城帶鄉的發展階段”。“兩個趨向”重要論斷的提出標志著，新中國依靠農業為工業提供剩余、以此獲得國家工業化乃至經濟起飛所需資本積累的國家戰略發生了根本的轉變。在國家工業化發展到了相當程度后，未來中國經濟社會的可持續發展將有賴于廣闊農村的穩定和繁榮。可以說，“擴大國內需求，最大潛力在農村；實現經濟平穩較快發展，基礎支撐在農業；保障和改善民生，重點難點在農民”。

在整個國家的發展戰略開始向農村和農民傾斜的大環境下，有一派觀點認為，應該改變現有的家庭承包經營制度，進行土地私有化改革，賦予農民完全的土地所有權。只有這樣，才能徹底解決農民在市場經濟中地位不平等、權益得不到有效保護的問題；同時，清晰化的土地產權有助于通過市場機制進行土地流轉，實現西方發達國家式的大農場規模經營，從而獲得規模經濟效益，提高國際競爭力。

然而，一個善的制度的落實，也需要有諸多條件作為前提。有的條件，不是“善心一發”就可以自動具備的，它確實需要一個經濟發展的過程。本文認為，在中國目前的國情之下，尚不具備進行土地私有化改革的條件。前文已經論述，制度的變遷必須植根于本土的實際情況，考慮現實條件和現實需要。任何盲目地、不顧實際情況的改革都將注定是失敗的，有時甚至會帶來災難性的后果。

中國尚不能實行土地私有制，一個很重要的原因是中國目前的社會保障還不是全國一體化的。那么，在人地關系高度緊張的基本國情矛盾制約下，以人口平均分配、按戶占有的農村承包土地實際上更多地承擔起了農民家庭的社會保障功能。相比之下，土地的生產功能就被大大削弱了。從某種意義上說，這種“平均分配，共有私用”的土地制度實際上成為了中國社會最大的一個穩定器，這也是歷史上曾循環往復出現的以土地為中心的農民革命沒有在中國發生的原因（溫鐵軍，2009）。可以說，只要我們還無力將8億農民的失業和養老保障從承包地上剝離出來，交由國家財政統一承擔，實現社會保障的城鄉一體化，那么土地就不能私有化（曹錦清，2009）。

所以，在目前的情況下結合國家發展大的戰略背景，應該繼續穩定和完善現有的家庭承包經營制度，賦予農民長期、充分而有保障的土地權利。同時，加大對農村地區的財政投入，全面推進農村社會保障體系建設，逐步實現“城鄉對接”和全國一體。這樣才能弱化承包土地的“社會保障功能”，而強化其生產功能，提高農業綜合生產能力。

六、 未來展望：構建新型農業經營體系

隨著工業化、城鎮化的深入推進，我國農業農村發展正在進入新的階段，呈現出一系列新的特征，但同時也面臨著“誰來種地、怎樣種地”等新的挑戰，仍需舉全黨全國之力持之以恒地強化農業。黨的十八大報告明確提出，要堅持和完善農村基本經營制度，培育新型經營主體，發展多種形式規模經營，構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體系。當前，我國農業發展已經到了必須通過創新農業經營體制，以加快建設現代農業、增強農村發展活力的歷史新時期。未來一個時期，創新農業生產經營體制機制，總的思路是“守住一條底線、抓住兩個關鍵”（回良玉，2013）。

“守住一條底線”，就是充分保障農民土地承包經營權，不能限制或強制農民流轉承包土地，堅持穩定和完善農村基本經營制度，切實依法維護農民土地承包經營權；同時，加快征地制度改革步伐，逐步提高農民在土地增值收益中的分配比例。

“抓住兩個關鍵”，一是著力培育新型經營主體。既要注重引導一般農戶提高集約化、專業化水平；又要注重扶持聯戶經營、專業大戶、家庭農場，發展多種形式規模經營。二是著力發展多元服務主體。壯大集體經濟實力，發展農民專業合作和股份合作，培育壯大龍頭企業，構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業社會化服務體系。

參考文獻：

1. 程淑蘭.中國農村發展：理論與實踐.北京：中國人民大學出版社，1993.

2. 趙昊魯.馬克思主義土地理論與中國農村土地制度變遷.北京：經濟科學出版社，2007.

3. 趙陽.共有與私用：中國農地產權制度的經濟學分析.北京：三聯書店，2007.

4. 溫鐵軍.我國為什么不能實行農村土地私有化.紅旗文摘，2009，（2）：15-17.

5. 曹錦清.土地家庭承包制與土地私有化.華中科技大學學報，2009，（1）：6-7.

6. 李昌平.慎言農村土地私有化.中國土地，2004，（9）：27-28.

7. 張紅宇.農業農村經濟如何應對嚴峻的形勢.人民日報，2009-03-25.

8. 回良玉.深入學習貫徹黨的十八大精神，鞏固和發展農業農村大好形勢.人民日報，2013-02-04.

作者簡介：鄭力文，中國人民大學農業與農村發展學院博士生。

收稿日期：2013-06-15。