中國食品農產品私有標準與食品安全問題研究

近年來中國食品安全事故頻發，不斷挑戰民眾心理底線，既對人民身體健康造成威脅，也嚴重影響相關行業的聲譽進而造成嚴重經濟損失。面對當前我國嚴峻的食品安全形勢，廣泛有效的采納使用相對更為嚴格的私有標準，充分發揮市場化標準的力量，構建公共標準、私有標準共同發展的多元化、多層次標準監管體系，不失為解決食品安全危機的一條有效的途徑。

一、 什么是私有標準

隨著經濟的發展，國際食品貿易的增加和對食品安全問題的關注，越來越多的私有標準涌現出來并在國際食品貿易實踐中得以廣泛使用。OECD總結了近年來食品貿易發展趨勢，其中重要的一點就是食品生產和加工的監管標準由政府制定的標準向私人自愿標準，越來越多的私人標準在國際商務領域得以適用。據SPS（衛生與植物衛生）委員會統計，涉及食品安全的私人標準達400項之多，而且數量還在增長。

而什么是私人標準，許多國際組織在研究中都未明確其定義，在中國還沒有確定的劃分歸類。綜合現有文獻的研究，本文初步定義為： 私有標準是指由公司、非政府組織等發起和制定的，規范本組織在特定領域內行為以滿足其自身品質需求的被行業和社會廣泛接受的自愿性標準、認證和措施。

根據Gretchen（2008）的分類，私有標準按照其制定者的不同可以分為三類。一是私營企業為所售產品制定的標準，如Tesco超市設立的特有的綜合農場管理計劃體系TNC認證。二是全國性行業協會制定的標準，如英國零售商公會于1998年制定的BRC食品標準。三是國際性集團組織制定的標準和方案， 例如ISO22000、GlobalGAP等。在此基礎上，我們將中國的私有標準劃分歸納為如下三類：（1）個體企業制訂的標準，包括各企業制訂并在政府機構備案的企業標準；（2）國家框架下的私有標準，主要有無公害農產品、綠色食品和有機食品，此外還有針對酒類產品的食品質量認證，針對乳品的乳品GMP、乳品HACCP；（3）國際框架下的私有標準，包括GAP認證、食品安全管理體系（ISO2200）、HACCP認證、BRC認證等。需要指出的是，綠色食品、有機食品等認證雖然由國家政府組織制訂，但并不具有普通公用標準的強制性，作為自愿認證它們事實上相當于行業標準，且其要求高于公有標準，因此這里將其歸納為私有標準。

二、 我國私有標準現狀與特點

我國現有的企業標準主要由生產企業制訂，多用于對企業個體范圍內需要協調、統一的技術要求，管理要求和工作要求。《中華人民共和國標準化法》規定：企業生產的產品沒有國家標準和行業標準的，應當制定企業標準，作為組織生產的依據。已有國家標準或者行業標準的，國家鼓勵企業制定嚴于國家標準或者行業標準的企業標準，在企業內部適用。這與發達國家企業標準主要由零售商制訂不同，如樂購的TNC標準是大型零售商制訂，用以約束所有供應商，而我國的企業標準大部分為企業針對單個產品制定，范圍很小。

國家框架和國際框架下的私有標準由政府推動建設并實施監管，近年來發展迅速，截至2012年底，GAP認證達492張，有機認證達7 688張，ISO22000認證達7 630張。

1. 我國私有標準近年來發展較快，已達一定規模，但總體來看數量仍較少，覆蓋面較小，影響力有限。 截至2010年6月，全國食品企業數40 367家，獲GAP認證的有410家，僅占全國食品企業總數的1.02%；獲得有機認證的有3 939家，占全國食品企業總數的9.76%；獲得HACCP認證的有3 363家，占全國食品企業總數的8.33%；獲得ISO22000認證的有4 819家僅占全國企業總數的11.94%。

2. 我國私有標準多由政府制定或推進，且大部分是以國外標準為基礎制定。我國私有標準制定主體不同于國外，大部分由國家主導建立推動。綠色食品歸屬農業部國家綠色食品發展中心認證并頒發證書，模式為政府推動、市場運作； ISO22000認證已經納入國家認可管理，由有資質的認證機構實施，是目前食品企業選擇最多的認證標準之一。GAP、ISO等國際標準在中國都有對應“國家標準”，如GAP對應GB/T 20014.1～11-2005，ISO2200對應GB/T 22000-2006，HACCP對應國家認可委員會發布的CNAB-SI52∶2004。這種政府主導的模式體現了當前我國私有標準發展仍處于初級階段，由于歷史原因和經濟發展水平不同，發達國家農產品安全體系建設已基本完善，而我國正處于農產品安全體系的全面建設期，國家層面的主導推進有利于快速完成標準體系建設，滿足市場和消費者的需要；此外，由于我國市場中企業規模有限，產業集中度不足，未能出現市場影響力強的企業來引領農產品安全標準制定，因而客觀上要求了政府主導的方式。

在標準制訂上，我國不少私有標準是在整合借鑒國外先進通用私有標準的基礎上制訂的。有機食品的認證管理是由國際有機農業運動聯合會及其認可的機構來完成，與國際接軌。ISO22000整合了國際食品法典委員會（CAC）制定的危害分析和關鍵控制點（HACCP）體系和實施步驟。ChinaGAP是基于EurepGAP（歐盟良好農業操作規范）控制點和遵循標準基礎之上的、具有中國特色的農業種植和養殖標準。這種方式一方面能借鑒發達國家已有的經實踐檢驗的先進標準，有利于加快標準現代化的進程；另一方面通過“本土化”使其更適合中國的生產加工背景有利于實際執行，此外還能減少企業直接使用國外標準的中間成本，如語言障礙、交通費用等。

3. 我國私有標準發展嚴重不均衡，呈現顯著的行業、地理結構性分布。由于采用私有標準對企業的資金、技術、信息獲取都有較高要求，而我國自身經濟發展也不平衡，因此我國私有標準發展也存在嚴重不平衡，從地理和行業上都呈現顯著的結構性分別。從地理分布來看，我國私有標準主要集中于經濟發達地區或沿海省份。截至2009年6月，全國取得有機認證7 153份，前三位為浙江1 443份，北京766份，江蘇521份分別占20.2%，10.7%和7.3%，前三甲占總數的約40%；全國GAP認證598份，福建81份，占13.5%，浙江和山東均為68份各占11.4%。可見獲得私有標準認證的企業多分布在浙江、江蘇、福建等沿海發達地區，這些地區的企業在資金、技術方面的水平相對較高，而且由于外商投資更多，相應的信息獲取更為充分，因此取得的私有標準更多，相反，其他內陸欠發達地區的私有標準的發展也相對緩慢。

從行業分布來看，截至2009年7月13日，我國已通過認證并有效的農產品生產企業或單位共計313家，涉及谷物、豆類、蔬菜、水果、茶葉、水產等多種農產品。由圖1可見我國GAP認證農產品行業格局相對集中，蔬菜、水果和水產分別占總認證企業或單位的32. 3%、23. 9%和11. 5%；這三個行業的GAP認證高達全部認證的67.7%，這種格局與我國出口農產品的結構類似，表明我國GAP認證與農產品出口有較強的相關性。

4. 部分私有標準管理混亂，傷害了市場信任度和公信力。由于食品安全信用特性決定的信息不對稱性，導致食品安全的信息不對稱，需要政府建立方便透明的追溯體系和管理體系。私有標準的生命力也在于具有更高的質量安全保障，因此公信力對于私有標準至關重要。而當前我國市場上，綠色食品市場管理出現一定問題，主要表現為：一些企業未經認證授權使用“綠色食品”標志，有的將“綠色食品”標志直接作為商品名稱或者包裝使用；有的超過許可使用年限，仍繼續使用“綠色食品”標志；有的地方政府違規批準企業使用“綠色食品”標志。2011年爆發的沃爾瑪綠色豬肉事件引發社會強烈關注，重慶沃爾瑪門店用普通冷鮮肉假冒有“綠色食品”認證的“綠色豬肉”銷售，引起民眾對綠色食品的可信度產生擔憂，嚴重傷害消費者信心，對綠色食品也造成很大影響。

造成這些現象的原因，一方面是一些企業缺乏自律意識，為了降低成本偷工減料；另一方面是消費者缺乏對綠色食品的正確認識，也為一些廠商的違法活動提供了可乘之機。更重要的是由于政府的標準體系不完善，管理相對混亂。各類標準制訂分散于農業、質監、衛生等六七個部門，造成相互沖突和多頭管理，從而存在監管“真空地帶”，使一些企業有機可乘。

三、 各主體視角下的分析框架

1. 企業角度。從企業角度來看，是否采用私有標準可以歸結為能力和動力兩個方面。

（1）企業是否有能力采納私有標準。由于私有標準的要求較公共標準更為嚴格，因此在技術、資本、人員方面都有更高的門檻。而受大環境影響，我國食品生產的基礎條件不夠理想，農業生產的組織化、集約化程度不高，大部分都屬于小農經營。特別是種植、養殖業的生產環節較為復雜，受多項條件限制，要達到更高要求的私有標準難度大。在不少地區，農產品的種植、養殖大都以個人、家庭為單位，生產規模不大，受規模和資金制約，獲得私有標準認證的成本更高。

（2）是企業是否有足夠的動力采用私有標準。Tomas（2002）研究了巴西主要農產品供應鏈出現的私有標準，把企業采用私有標準的動機歸納為產品差異化、信息交流和保證質量情況下降低成本。在當前我國經濟形勢下，已出現對高端食品農產品的需求市場，但規模尚小，對企業的經濟激勵還不夠。例如有機食品，由于產業發展尚處探索階段，很多企業仍在“摸著石頭過河”，發展較為緩慢，難以形成穩定的市場，許多企業不堪重負，有機食品企業退市的報道屢見報端。而實際上隨著我國經濟的高速發展和高收入群體的壯大，對高端食品農產品的需求已達一定規模，并且必然會不斷增長。國際經驗表明，人均GDP 達到2 000 美元，消費水平將得到一定提升。2008 年我國人均GDP 已超過3 000 美元，開始步入消費的加速轉型期，居民消費由原來簡單的數量增長演變為數量增長與質量提升并行。因此優質優價的食品農產品需求將持續增加，企業應該把握機遇，積極發展私有標準，以滿足市場需求，創造新的經濟增長點。

2. 消費者角度。

（1）支付能力。私有標準在發達國家廣泛采用，并對發展中國家的傳統優勢出口產品—農產品提出更高的要求甚至形成新的貿易壁壘已被廣泛研究。與此同時，發展中國家國內市場私有標準的采用卻發展緩慢。這一現象的重要原因就在于經濟發展水平不同，即發展中國家消費者對于高質量安全標準的產品的支付能力不夠，從而導致生產商或零售商采用高級別私有標準的收益不足以補償成本，因而減低了有能力的生產商提供更高質量安全水平產品給國內市場的意愿。

（2）標準認知。除支付能力之外，對于高級別私有標準的認知也是影響消費者選擇，進而影響私有標準認證產品銷售的重要因素。由于經濟發展水平相對較低，發展中國家民眾總體文化水平和食品安全意識也有待提高，因此支付意愿可能較低。另一方面，由于社會整體對相關食品安全標準的方法、內容及效果認知程度不夠，宣傳較少，消費者對于具體標準的實際等級、功效了解不足，因此嚴重影響高端私有標準的識別度和美譽度，從而不利于消費者選擇私有標準的產品，降低了私有標準產品的市場需求。

（3）信息與信心。此外，由于食品農產品的產業鏈較長，生產、加工、銷售涉及的環節多，消費者難以真實、充分的了解產品的具體情況，存在嚴重的信息不對稱。因此需要政府或有公信力的第三方組織建立方便、透明的溯源體系，充分批露相關產品信息，從而樹立認證產品的安全形象，建立消費者對認證食品的信心。但遺憾的是，我國也出現了“沃爾瑪綠色豬肉門”等認證造假事件，嚴重影響相關認證的公信力，降低消費者對認證產品的信任度。

3. 政府角度。

（1）法律和監管。嚴格的法律監管、懲罰措施和退出機制是西方國家生產者和零售商采用遠高于公共標準的私有標準的重要外因。歐盟食品安全白皮書指出動物飼養者、農民和食品經營者對食品安全負有首要責任。歐盟食品安全基本法序言部分也強調食品生產經營者最為適合制定安全系統已保證其所供應的食品安全， 因此應對食品安全承擔首要法律責任。發達國家完善的法律體系嚴格的監管對生產者起到了強烈的震懾作用，企業安全事故的成本過高，因此普遍高度重視食品安全問題，因而紛紛制定或采用嚴格要求的私有標準。而中國食品安全問題頻發的背后折射出中國相關法律嚴重缺位，懲罰不力，安全事故成本很低，因此國內產品生產者采用更高要求的私有標準的意愿要低得多。執法部門對一些冒牌的認證食品進入市場打擊不力，使得認證食品市場魚龍混雜，導致私有標準的品牌含金量不夠高。

（2）宣傳和信息公開。目前私有標準發展規模有限的一個重要原因是消費者缺乏對食品安全質量標準的認識，沒有樹立私有標準食品的消費觀念，所以，政府要大力宣傳私有標準，讓民眾了解什么是私有標準，私有標準對健康以及對環境可持續發展的影響。現階段，我國急需進行農業和農村經濟結構的戰略性調整，農業發展在保證供給總量的同時，重點將是全面提高農產品質量和安全性，實現農業的可持續發展。在此背景下，政府應擔負應有的責任，推動農產品食品私有標準發展。

四、 政策建議

1. 加強食品安全的管理和執法力度，推動建立公開透明有公信力的認證體系。首先，要強化監管力度，政府要建立健全對食品農產品的監管機制，要不斷完善食品農產品準入和退出機制，只有健全完善的市場機制才能避免劣幣驅逐良幣，保障優質產品的高收益高回報。其次，要嚴格把好私有標準的認證、生產和檢測，確保私有標準食品市場的純凈，樹立良好的私有標準品牌形象，增進消費者信心，擴大私有食品市場份額。

2. 在政策、資金上扶持食品生產加工企業采用私有標準。由于私有標準認證和采用需要的資金較大，而我國的食品企業又是以中小企業為主，資金短缺的問題普遍存在。政府應當加大對發展私有標準的扶持力度，如給予財政稅收優惠，實行補貼等，提供投融資解決方案，并且對農產品私有標準采用進行政策性引導。同時，大力協助農戶、企業打開銷路，積極開展渠道創新，鼓勵發展“訂單農業”、“農超對接”等模式，促進渠道扁平化，減少中間環節和交易成本，提升私有標準農產品食品的競爭力。

3. 加強對私有標準食品的推廣，增進社會各界對私有標準的認知。環保、工商、質監、食品藥品監管等政府有關職能部門要積極開展私有標準宣傳教育，充分利用新聞媒體，大力開展專題知識講座、公益廣告等多種形式的宣傳活動。加快優質優價機制的建立和完善，為私有標準食品產業發展提供強大的市場動力。

4. 企業應加強自身能力建設，同時注重培育市場，擴大認證產品的市場份額。目前私有標準食品擴大市場份額的一個難點在于私有標準食品價格較高，因此，要做大做強私有標準食品的一個途徑在于保障質量的前提下降低價格，這就要求企業和農戶加強自身能力建設，提高效率，降低成本從而降低產品價格。同時，注意把握我國新興高收入階層的需求，積極開發差異化的多層次產品，培育市場，建立品牌忠誠度，擴大市場份額。

參考文獻：

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作者簡介：陳宇，中國人民大學財政金融學院博士生；倪霓，中國人民大學財政金融學院博士生。

收稿日期：2013-06-20。