法治視野下的農村生態環境問題

摘 要：農村生態環境問題已嚴重威脅到農村居民的環境權、健康權、生存權、發展權、平等權，其根源是法治建設缺失的結果。憲法法律沒有確認環境權，城鄉斷裂沒有平等權，市場經濟法治缺失排污肆意，政府法治缺失環保管理無力。必須加強法治建設，從根源上解決農村生態環境問題。

關鍵詞：法治；農村生態環境；問題

中圖分類號：D92 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）07-0053-03

農村生態環境是社會主義新農村建設的重要內容。然而，近些年隨著中國農村經濟發展，農村生態環境在惡化。農村生態環境惡化是多種因素、多種力量共同作用的結果，但從本質上講是人類行為的結果，那么改變這種結果法律法規就有著不可替代的作用。因為法律法規具有調整人類社會關系、規范人類行為的職能，法律之治是保證人與人、人與自然和諧發展的最優選擇。本文從法治層面，探討法治對農村生態環境的改善與作用。

一、當前中國農村環境污染現狀

1.農村水資源污染嚴重。中國水資源占世界水資源總量的7%，居世界第6 位。但人均占有量僅有世界的 25%，居第 119位，是全球 13 個貧水國之一[1]，大部分農村的灌溉體系年久失修接近癱瘓，水渠利用率只有 40%～50%，而發達國家為 70%～80% [2]。大水漫灌方式仍然十分普遍，水資源浪費嚴重。中國農村的水資源污染正在進一步加劇：農村生活污水和生活垃圾快速增長，基礎設施建設不完善并且缺乏對環境污染治理的配套設施。生活污水處理率低使未經處理的污水肆意排放 [3] 。城市工業向農村發展，鄉鎮企業崛起，特別是嚴重污染性的重工業企業向農村轉移。農村養殖業由以前的分散性養殖轉向集約性養殖，大量畜禽糞便等廢棄物滲入地下水或排放到農村內河或江河支流。農民為提高產量濫用農藥和化肥。在施肥過程中嚴重超越了國際公認的 225 公斤/公頃的安全上限，中國現在已經達到 40 噸/平方公里的化肥使用量。超標的化肥未經過處理通過農田徑流和雨水進入地下水，造成了對水體的有機污染[4] 。水資源的污染對農村的生活用水有潛在危險，使農田灌溉得不到有效保護，危及農民的生存。

2.農村土地污染嚴重。農藥、化肥的超量使用，直接導致土壤綜合肥力下降、耕地大量污染[5]，未被作物吸收分解的殘余農藥和化肥直接進入土地生態環境，影響土地質量。自然環境對殘留農藥、化肥進行分解和消除十分漫長，加之常年的累積，進一步加劇了農藥、化肥對周圍土地污染。農村土地嚴重污染必將使生長期間的作物污染，導致中國農產品安全得不到保障，農民健康問題令人堪憂。土壤肥力狀況下降，對中國農業的可持續發展造成直接影響。另外，田間廢棄薄膜由于不能徹底清除，造成了土壤環境的“白色”污染，破壞土壤結構、影響農作物生長以及食品和人身安全。

3.農村生態環境破壞嚴重。由于采用傳統落后的生產技術對農村自然資源進行破壞性開發，使農村生態環境受到嚴重損害：植被破壞、水土流失，土地荒漠化嚴重。根據資料顯示，中國森林覆蓋率為 14%左右，由于過去盲目地采伐樹木、開墾農田使不少西部地區森林覆蓋率不足 10%[6]，生態的退化嚴重影響了生物多樣性。植被的破壞直接導致水土流失、土地荒漠化嚴重。中國水土流失面積 150 萬公頃，占全國土地總面積的 1/ 6，需要重點治理的為 36.1 萬公頃。中國草地的退化率為 15%，草地總面積比 20世紀60 年代總面積下降了 30%～50%。濕地面臨摧毀，中國現有濕地 375 塊，其中有 114 塊濕地被改造為耕地和魚塘，有 98 快濕地面臨環境污染的威脅，有 30 塊濕地被泥沙淤積，有 25 快濕地面的水資源沒有合理利用[7]。

4.農村大氣污染不容忽視。礦產資源特別是小煤礦私自開采超標排放二氧化硫，污染大氣環境威脅周邊人、畜的健康；鄉鎮企業未處理的有害廢氣直接排放，加重農村空氣污染；大部分農村地區仍然對秸稈進行焚燒，產生的濃霧對大氣造成了嚴重污染。

二、農村生態環境問題的法治根源

農村生態環境問題已嚴重威脅到農村居民的環境權、健康權、生存權、發展權、平等權，不符合和諧社會、新農村建設的要求，究其根源是法治建設缺失的結果。

1.環境權的缺失。（1）立法中環境權的缺失。環境權即“生活在滿足尊嚴和福利要求的環境中，并擁有自由、平等和充足的生活條件，是人類的一項基本權利”。1972 年，聯合國人類環境會議的《斯哥爾摩宣言》首先提出，現已有40多個國家將環境權明確制定入憲或其他法律，而中國的立法中環境權卻一直缺位，公民的環境權變成了“環境義務”，環境維權處于尷尬境地，而農民環境權保護更是無從提起。（2）環保宣傳教育落后，農村環保意識淡薄。由于環境權的缺失，中國的環保宣傳教育事業落后。很少的生態環境保護知識的宣傳普及形式過于簡單劃一，成效不明顯。缺乏環境教育工作人員尤其是高素質專業人員。 相關部門對環境教育工作不重視，在實施過程中流于形式、敷衍塞責等，而這種現象在中國農村尤其是落后農村更為明顯。造成農村居民的環保意識普遍缺乏，沒有生態環境問題及其成因、危害、防治辦法等方面知識，導致農村生態環境問題的滋生。

2.平等權的缺失。平等權的缺失表現在城鄉二元結構上，由于實行趕超型經濟發展戰略及其歷史慣性，導致城鄉發展長期處于斷裂的狀態，是造成農村污染問題日益嚴重的深層原因。（1）城鄉戶籍壁壘使得大量人口被堆積于農村，造成過量的農村人口與有限資源之間關系高度緊張。農村粗放型生產方式，很少顧及生態保護與土地，隨著農村人口的持續增長，完全超出了自然資源與環境的供應的能力，擴大了對農村生態環境破壞。（2）二元體制使得農村貧困狀態更加突出，農民為生存和發展只有破壞環境，無力顧及生態環境污染控制。農村資金缺乏途徑狹窄，只有進行資源消耗型的粗放式生產。加劇水土流失、沙漠化、鹽堿化，招商投資使大量重污染的企業進入農村，帶來嚴重的環境污染。（3）二元體制下較為先進，即資金密集和技術密集的企業很難在農村建立起來，鄉鎮企業無法克服自己的先天不足。教育水平不高，科技知識欠缺，較為先進企業很難在農村立足； 本土發展起來的鄉鎮企業集中度低，技術落后，布局混亂，分散隱蔽，設備簡陋，缺乏環保處理設施，污染問題非常突出，成為農村環境的最大污染源。此外，城市生產、生活垃圾也在向農村轉移，大批落后污染嚴重的工業轉移到落后的農村，進一步加重了農村的環境污染和生態破壞。（4）二元體制下農村的環境保護被忽視，基礎設施、政策和法規體系、環保經費等缺乏，加劇了農村生態環境惡化。農村基礎設施遠遠落后于城市，城市的生活垃圾處理系統、生活污水排放管網日趨完善，而農村的規劃缺乏，無人管理，公共衛生設施空白，排水溝是露天明溝，河流自由排污，垃圾隨意堆放。

3.法治經濟的缺失。農村經濟增越來越深地融入到社會主義市場經濟之中，市場經濟必然是法治經濟。因此，農村經濟需要法治來規范，而與此相關的農村生態環境保護也同樣應當列入法制規范的范疇。由于外部性的存在和市場機制不健全，市場機制在環境資源配置上失靈[8]，而農村生態環境保護的專門制度和法律基本處于空白狀態。企業為追求自身經濟利益破壞生態環境侵害農民生態利益，即使建設了污染治理設備也是空擺設，農民的農業生產和生活污染對農村生態環境的破壞已經到了不容忽視的地步。（1）農村生態環境保護綜合性法律的缺失。農村生態特點和生活生產模式有其特殊性，但中國至今沒有一部較為系統完整的農村生態環境保護綜合性法律，有關的法律規定分散在其他多部法律文件中，且很不全面。“作為綜合性環境保護法的《環境保護法》對農業環境雖有涉及，但很簡單，而且未能將農業環境與農業自然資源的保護協調起來。”[9]中央立法體系缺少主線，致使地方立法標準不一，地方保護主義容易滋生。（2）一些重要的農村生態環境保護立法空白或立法過于原則。中國環境立法數量很多，但農村生態環境立法所占比重卻很小。農產品安全等重要立法一直空白，農田灌溉、農藥化肥使用、農村飲用水安全等規范，雖在《水污染防治法》等法律法規的中規定，但大都屬原則性，內容簡單，缺乏配套實施細則，沒有相應的執行制度。另外，有關農村生態立法基本都是確認某項保護中應怎樣，卻沒有規定違反后的懲罰措施，“違法行為”成為“無罰行為”，失去了其應有的約束力和威懾力。（3）中國城市生態環境保護為核心，是伴隨工業發展而產生的，而農村生態保護的規定往往處于次要甚至附屬的地位。“這是由于傳統環境法囿于自然科學格局，存在‘法律役于技術’的偏向，關注的主要是工業污染防治與大中城市的環境利益，很少顧及農村農業生態環境系統的安全性，或至多注意到單項資源或農產品污染問題。”[10]

4.法治政府的缺失。（1）地方政府受經濟增長指標的控制往往重經濟、輕環保。地方政府官員的政績考核以經濟增長為主要指標，如產值、利稅、引進外資的規模，他們升遷通常與轄區經濟增長速度直接掛鉤。這樣層層下壓形成引資開發、興辦企業的強大動力，一些設備簡單、技術含量低的污染企業比較容易在基層縣、鄉興辦，而大城市嚴控也推動這些企業向污染監管比較弱的縣、鄉鎮兩級轉移，兩者一拍即合。這樣，政府與企業就成了利益共同體，要求政府規制企業行為就很困難了[11]。而這些企業成為農村環境惡化的重要污染源。（2）有的地方政府人治盛行，甚至制定違反環境保護法律的土政策、土規定，包庇環境違法者。利用各種土政策保護環境違法企業，導致很多企業聯片污染，很多違法排污的企業寧愿交罰款也不愿意積極治污，因為罰款額度太低。（3）中國環保機構的設置最基層部門是縣一級環保機構，鄉鎮一級沒有相關設置。受各種條件限制，如人員少、資金匱乏、監管手段薄弱，縣級環保部門無法對鄉鎮環保進行有效的管理，因為監管不力致使農村環境污染失察。

三、加強法治建設，保護農村生態環境

1.明確公民的環境權。（1）應在憲法中明確規定公民的環境權，把環境權法定為公民一項基本權利。從憲法的高度加以保護。在環境基本法中明確環境權的內容，如寧靜權，日照權，眺望權，通風權，清潔水權，清潔空氣權，優美環境享受權，環境知情權，環境管理參與權，監督、檢舉、控告權等。在民法、行政法、刑法、訴訟法中為環境權提供救濟，如環境權侵權賠償、城鄉排污總量比例控制、惡意嚴重污染行為入罪、環境公益訴訟特別程序等。（2）加強農村生態環境保護的宣傳教育。根據農村文化習俗和生產生活特點，利用村民學校、“三下鄉”、“五下鄉”等各類宣傳教育活動，以電視、廣播、報紙、宣傳單等一切形式，合聲、光、影、畫等各種手段，將生態環境保護的有關知識編成小品、快板、順口溜等群眾喜聞樂見的文藝形式大力宣傳， 在農村中小學校廣進行生態環境保護教育，通過學生帶動家長影響社會。加強對農民的科技文化教育，把綠色食品、有機食品的標準、技術、環保知識作為農技培訓、“綠色證書”培訓的重要內容，促進農民從落后的耕作方式向現代高效農業轉變。

2.給予農民應有的平等權。（1）破除城鄉二元戶籍制度，建立統一的以身份證管理為核心的人口流動制度和戶籍管理制度。加快城市化發展，進行城鄉一體化建設。提高農民收入，完善農村經濟體制，提高農業生產經營組織化程度，健全農業社會化服務體系、國家農業支持保護體系。（2）增加技術和人才投入，設立鄉鎮工業發展區，優化鄉鎮企業的產業和產品結構，轉變經濟增長方式，建立低消耗、高效益的經濟結構，并禁止污染企業向農村轉移。（3）均衡城鄉基礎設施一體化，推動農村環境保護科技創新，大力研究、開發和推廣適合農村環保實用技術。對技術上成熟、經濟上可行的新技術，政府要加大扶持力度，加快推廣應用。加強農村小型環保基礎設施建設，找到適應農村簡便易行的污水和垃圾排放處理系統。（4）制定農村生態環境補償機制政策，對損害生態環境的進行收費，對保護生態環境的進行補償獎勵，對因生態環境問題受到損害的人進行補償，降低農民的損失、減少破壞生態保護生態環境。（5）加大對環保資金的財政投入，要加強中央和地方各級政府的財政投入，要完善相關的法律法規，杜絕投環保資金被擠占、被挪用。同時加大社會投入的力度，遵照“誰投資，誰經營，誰受益”的原則，鼓勵各類投資主體積極投入，

3.建設法治經濟。（1）盡快制定一部農村生態環境綜合保護法，轉變生態環境立法的城市中心主義。綜合設計城鄉的生態涵養計劃，設定城鄉排污比例下限，保護農村弱勢群體，防止城市的侵害。（2）針對農村新情況，尤其是原來沒有出現或影響甚微的生態環境問題，及時制定新的政策、法律、法規，彌補真空。對現行生態環境保護和污染防治立法進行修改完善。建立是農村市場經濟發展的法治保障，保證經濟發展的同時，實現有效的生態環境保護。

4.建設法治政府。（1）建立以環保為重要內容的干部績效考核制度[12]，把生態環境保護作為“政績”之一，實行“環境保護一票否決制”。 對環保投入完成程度、項目資金使用效率、生態保護指標等進行量化，并提高其權重，根據地區的不同、責任的不同、條件的不同，對政府官員、基層干部，制定出不同等級的考核標準。（2）建立嚴格的環保問責制度。對環保違法甚至濫用職權，使致農村環境惡化、生態質量明顯下降、重大污染事故頻發，要嚴格追究相關領導和責任人的法律責任。嚴懲玩忽職守、失職瀆職行為者。（3）完善農村環境執法機構建設，各級環保管理機關中都要設立農村環境管理機構，專門負責農村環境的檢測、研究、治理和統籌規劃工作，尤其是鄉鎮政府要設立專門農村環境管理機構，明確職責職權給足編制，確保人力，進行培訓，提高素質。

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[責任編輯 陳麗敏]