國外農村社會保障財政支持的實踐及啟示

摘 要：通過對國外尤其是德國、日本和韓國等典型國家對農村社會保障財政支持的實踐考察認為，中國在農村社會保障的財政支持取向中應注意五個方面：財政支持農村社會保障要符合本國國情；財政支持應體現社會保障應有的社會性和福利性；財政為主的多元化籌資是制度發展的重要保障；財政對農村社會保障的支持水平要適度；財政對農村社會保障的支持應體現項目的差異性。

關鍵詞：農村社會保障；財政支持；模式

中圖分類號：F810 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）07-0026-04

社會保障具有公共產品特性，由市場供給會造成資源配置的扭曲和社會福利的減少，因而許多國家財政都參與社會保障供給，且無城鄉差別和工農差別，使農民能夠獲得公平保障。目前，城鄉統籌也是中國社會保障發展的重要思路，這意味著國家對農村社會保障的支持力度也會明顯加大。本文通過對國外農村社會保障財政支持模式進行考察，以及對歐盟、日本和韓國農村社會保障的財政支持作典型分析，期望總結出可供中國農村社會保障財政支持借鑒的一些啟示。

一、國外農村社會保障財政支持模式及其特點

許多國家的農村社會保障制度建立較早，發展較快，且絕大多數實行的是城鄉一體或略有差別的保障制度。但是，基于不同的經濟和社會環境，財政對農村社會保障發展的貢獻各不相同。根據財政在籌資中的地位與作用，大致有四種模式。

（一）政府包辦型模式

政府包辦型模式的特點是農村社會保障的資金供給責任完全由政府承擔，國家保障全體勞動者不需要繳納保險費即可享受低工資高福利政策，享受公費醫療、低房租和失業保險等各種保險待遇。且社會保障制度建設由國家統一制定法律、統一領導、統一收支標準、統一管理。

這一制度模式是以列寧國家保險學說為主要依據的。該學說認為，在實行計劃經濟的同時，應將“老有所養是公民應享受的權利”為主要內容的各項社會保險制度列入憲法，以生產資料公有制為保證，由國家和單位負責社會保障的全部費用，個人不需繳費。與這種模式相適應，國家成為社會保障的供給主體，制度建設從上至下統一由政府社會保險部門直接管理和操作。

此種模式以前蘇聯為典型代表。二戰后實行計劃經濟的社會主義國家都采取這種供給模式，一定程度上可以將其看做是計劃經濟體制的產物。這種模式明確傳達了人人平等的社會公平思想，即社會保險不僅僅是對少數弱者的救濟，還給予全體普通勞動者尊嚴。但在運行中，該模式的缺陷也日益明顯，由于沒有采用任何經濟運作的管理思路，保障待遇既不與繳費多少相聯，也不與勞動貢獻掛鉤，因此社會保障不能起到相應的社會激勵作用，被動地成為國家與企業的巨大負擔。

（二）政府主導型模式

政府主導型模式是財政在農村社會保障的籌資來源中占絕對主導地位，公民個人無需繳納保險費用，部分國家甚至將雇主繳納保險的責任也予以免除。這種模式的特點是：（1）高稅收充當著福利國家的財政基礎，國家通過確立累進稅制對國民收入進行再分配，從而維持高水平的福利支出。（2）普遍覆蓋和全民共享是農村社會保障的基本原則，各種保障制度不僅限于受保人自己，還及于其家屬，并對維持合理生活水平有困難和經濟不安定的所有事件以最適當的方式給予保障。（3）政府是保障的責任主體，不僅承擔著直接的財政責任，還承擔著實施、管理和監督社會保障的責任，個人無需繳納社會保障費用。

此種模式實際是對福利國家農村社會保障財政支持責任的概括，以英國和瑞典為典型。英國福利國家成為社會保障制度的世界形象，涵蓋了全民醫療、社會保障和社會服務等，為公民提供了一套“從搖籃到墳墓”的社會保障體系，確立了以國家為直接責任主體的福利普遍性和保障全面性原則。除了英國，瑞典也有“福利國家櫥窗”之譽，其保障范圍不但涵蓋傷殘、生育、疾病、失業、養老、兒童、遺屬、單親家庭、住房、教育、培訓津貼，還提供除現金津貼外的醫療、護理等服務。這種全民性保險金和廣泛而優厚的補貼制度，使瑞典的所有公民都有權獲得基本生活保障。

但是，福利國家型模式建立在生產力高度發達的經濟基礎之上，由于政府承擔了過多的財政責任，在全球經濟危機的影響下，很多國家已經出現進退兩難的境地。而且，福利陷阱導致社會保障制度成為一種消極的收入補償制度，而沒有起到鼓勵公民通過工作和儲蓄來實現自立的積極作用。

（三）政府兜底型模式

政府兜底型模式是強調政府、社會、企業和個人對農村社會保障共同負有出資責任。當農村社會保險體系面臨風險甚至入不敷出時，政府應以“最后出資人”的角色，承擔維護制度穩定、健康和可持續發展的責任。

此種模式的主要特點是：（1）以勞動者的社會保險為核心建立社會保障制度，農民是該體系中平等的一員，對制度的享有以繳納相應的保險費為前提，并且保障待遇水平與繳納保險費的多少和個人收入情況相聯系，不參加社會保險或未繳納社會保險費則不能享受社會保險待遇。（2）政府、社會、雇主與個人責任共擔，社會保險費由國家、雇主和勞動者三方來承擔，并以勞動者和雇主方的社會保險費為主，國家財政給予適當支持。（3）社會保險基金在受保成員間調劑使用，體現互助共濟、共擔風險的原則。

該種財政支持模式以法國為典型代表。法國的農村社會保險是由第二次世界大戰前的行業保險聚攏而成，各行業保險可根據各自的原則和情況決定社會保險的保費和給付。在行業保險入不敷出時，法國政府通過統一的稅收加以補貼，扮演了一個被動的“最后付款人”的角色。

（四）政府管理型模式

政府管理型模式是指農村社會保障的資金來源以農民繳費和基金運營為主導，國家不承擔財政補助和支持責任，但對其具有監督和管理責任，以保證制度的正常運轉。

此種模式的主要特點是：（1）大部分農民作為自營者，不存在雇主和雇員的關系，因此農村社會保障資金來源于農民。他們需要按照工資收入的一定比例繳納社會保障費用，以此作為未來享有保障的依據。（2）國家對農村社會保障不負有直接投資的責任，僅給予適當的政策性優惠。（3）國家扮演的是“監管人”的角色，通過完善立法，健全制度，保障農村社會保障的發展。

該種支持模式以新加坡的中央公積金制為代表。新加坡在1955年創設了公積金制度，將包括農民在內的全體國民納入該體系。同年，成立了中央公積金局，負責整個公積金的管理運行。中央公積金制度的建立，開始只是一個簡單的養老儲蓄制度，隨著社會經濟的發展和人民生活水平的提高，逐步演變成為一個綜合性的，包括養老、住房、醫療的制度。

二、典型國家農村社會保障財政支持的實踐

（一）德國農村社會保障的財政支持

德國實行農村社會保障政策在世界各國中歷史最為悠久，內容也最為全面。1886年5月，《關于農業企業中被雇傭人員工傷事故保險辦法》的公布和生效，奠定了德國建立農業事故保險計劃的基礎，也是農村社會保障體系的開端。如今德國已建成了包括農業事故保險、農村醫療保險、農村養老保險等一整套獨立的農村社會保障體系，為農業工作者提供了一個周密的安全網。農業事故保險對象為在農業企業工作的所有人員，保險范圍涵蓋整個大農業體系，政府補貼構成該項保障資金的重要來源，大約占總保障資金的30%左右。農村法定醫療保險的參保人員為農林、園藝業的業主、農場主以及配偶、退休農場主成員、自雇成員、家庭協助成員、學生和失業者等，資金來源主要是農場主及其在農場工作的成員所繳納的保險稅和政府補貼。農村養老保險是在1951年農民養老保險法頒布后建立起來的。其保障對象包括：農業企業主、農民的配偶等，公共養老金是強制性的，雇主、雇員、政府三方共同承擔。雇主繳納保險金的1/3或2/3，雇員繳納其余的2/3或1/3。

德國農村社會保障的特征表現如下：（1）內容設計豐富，很好地保障了農民在生命波折期的基本生活需要。（2）覆蓋面廣，幾乎覆蓋了所有農業人口。（3）標準高，在繳納同等數額保險費的前提下，每一個保障項目提供的保障原則上與一般工人的待遇相同。（4）將農民享受社會保障的權利法制化。

值得一提的是，在德國的農村社會保障體系中，政府作用雖然有限，只是一個立法者、監管者及適度的援助者，但是對農民卻相當慷慨，豐厚的社會援助資金使農民在比城市雇員少繳納保險費的前提下可以享受和他們同樣待遇水平的保障。

（二）日本農村社會保障的財政支持

日本農村社會保障制度是在第二次世界大戰以后建立起來的，1959年頒布的《國民健康保險法》和《國民年金法》，將農民享受社會保障的權利法制化。從20世紀70年代開始至90年代，隨著經濟社會發展形勢的變化，農村社會保障不斷得到補充、改革和完善，到20世紀末，已建立起包括公共醫療、養老、護理等各類保險金和公共福利及老人保健等在內的比較完善的、多層次的農村社會保障體系，且完全覆蓋農村地區。農民除了參加公共性的國民年金外，還可以選擇準公共性的農民養老年金、國民養老基金和繳費確定型養老金，并可以普遍地享受國家的優惠待遇。

在醫療保險領域，農民的醫療保險資金主要來自政府補助，并由個人交納少部分保險費。補貼資金的來源是，中央政府占1/2，縣政府及縣以下的鎮、村政府各占1/4。農民養老保險制度建于20世紀50年代中期，分為三個層次：一是將全體國民共同納入保障范圍的國民基礎年金制度，具有強制性；二是針對年滿60歲的國民養老金的第1號保險人，且每年從事農業生產經營活動60天以上者的農民年金基金制度；三是緩解參加基礎年金的第1號投保者與其他投保者的差距的國民年金基金制度。

2000年4月，日本政府又推出一項新的社會保障制度——護理保險。這種制度主要是為應對人口老齡化、少子化，防范國民年老之后的生活護理風險和未來社會保障制度財務風險的一種保障形式。資金來源中，中央政府負擔25%，都道府縣和市町村各自負擔12.5%，其余50%來自護理保險費。

由此可見，全民保險是日本社會保障制度的主要特征，農民與城市居民一樣，普遍地享受國家社會保障制度帶來的利益。而且日本堅持社會保障城鄉統籌發展，社會保障水平在城鄉間的差距不斷縮小，一定程度上實現了社會保障的城鄉平等化。

（三）韓國農村社會保障的財政支持

韓國農村社會保障制度建立的相對較晚。從20世紀80年代開始，韓國政府適應經濟全球化、政治民主化的需要，才逐漸將社會保障制度擴大到農村。在醫療保險領域，韓國現行的是城鄉統一的國民健康保險，資金來源主要有三種渠道：一是農民繳納的保險費，根據農民收入和財產狀況分為不同等級收取；二是靠國庫支援，支援的比例為總費用的40%；三是對煙草實行10%的稅額，主要用于65歲以上老人的醫保補助。為減少農民的保險費負擔，韓國政府每年都對醫保進行國庫支援，以維護醫保的財政收支平衡。

韓國的農村養老保險實行的是國民年金制度，包括兩部分：一是以公務員、軍人、私立學校教職員為對象的職業年金；二是以一般國民為對象的國民年金。韓國從20世紀60年代起先后制定了《公務員年金法》（1960年）、《軍人年金法》（1963年）、《私立學校教員年金法》（1973年）、《國民福利年金法》（1973年）。1986年《國民福利年金法》更名為《國民年金法》，于1988年開始實施，1995年將地區加入者擴大到農村地區，對象為農村地區和城市地區的農漁民（含城市、農民工）、城市自營人員。國民年金的保險費原則上由加入者負擔。國庫補貼一部分，主要來源于農業特產稅。對農民加入者，國庫為每人每月援助2200韓元，相當于最低保險費的1/3。

三、國外農村社會保障財政支持對中國的啟示

（一）財政支持農村社會保障要符合本國國情

通過對國外及典型國家農村社會保障財政支持的考察可以看出，無論采取何種支持模式，基本上能夠體現本國特色，而且只有符合本國國情，制度才能獲得可持續發展。例如，以蘇聯為代表的政府包辦型模式首先是計劃經濟體制的必然產物，而后又由于其追求絕對公平而成為國家的負擔；以英國和瑞典為代表的政府主導型模式是建立在生產力高度發達的經濟基礎之上的，在兩國經濟發展迅速的時期制度能夠獲得快速發展，而在經濟低迷期，又不可避免地進入“進退兩難”的境地。

同樣，中國的農村社會保障制度發展與其他國家也存在著國情差異：（1）制度建設條件不同。一是社會經濟基礎不同。世界上大多數建立了完善社會保障體系的國家，其社會保障制度的建設都與工業化進程緊密相關，國家能夠為制度的縱深發展提供必要的經濟條件。而中國農村社會保障需要在工業化與城市化還未完成的情況下建立，社會經濟基礎相對薄弱。二是制度建設路徑不同。國外農村社會保障的建立基本上都循著立法先行的路徑，使社會保障項目的設立以及運行都有法可依。中國社會保障制度的建立則循著政策先行以及試點先行的路徑，城鎮社會保障以及農村社會保障的建立多以政府政策文件、部門規章等形式為依據，制度缺乏必要的保障。（2）思想認識不同。世界上許多國家走的是城鄉一體化的發展道路，國家無市民與農民的差別，在社會保障制度上也就鮮有城市與農村的差別，因此大多遵循了社會保障整體推進的制度發展路徑。在中國，城鄉分割的二元體制存在多年，客觀上造成制度供給者與制度需求者對社會保障認識的差異化。對于多數農民而言，他們習慣上更依賴于土地保障及家庭保障等非正式制度安排，對農村社會保障制度尤其是具有保險性質的保障項目的接受尚存在一定困難，需要制度建設循序漸進的施行。

上述兩個制度建設環境的不同，客觀要求中國農村社會保障的財政支持應具備中國特色，對國外相關制度建設經驗應有選擇地借鑒。

（二）財政支持應體現社會保障應有的社會性和福利性

作為準公共產品，社會性和福利性既是社會保障體系的特征，也是社會保障體系得以發展的基礎。社會性體現了人與人之間互助，共同抵御自然和社會風險的社會互濟性，福利性則能夠改善社會成員的生活狀況，提高社會成員的生活質量。國外農村社會保障體系建設基本都體現了這兩個特征，如西方工業化國家已經普遍實現了“國民皆保險”，農民在養老和醫療等各方面基本享有與其他人員同樣的待遇，充分體現了社會保障的社會性和福利性；日本的基礎養老金由國庫負擔1/3，其余2/3來自保險者繳納的保險費，國民健康保險則由國庫補助保險費的50%，并確立了社會化的責任分擔機制。

在中國工業化進程中，農村社會保障建設與發展很長時間以來屬于被遺忘的角落。農民雖然為工業化、城市化做出了很大的貢獻，但是卻沒有享受到應有的待遇，因此不管是新型農村社會養老保險的建立，還是新型農村合作醫療的深化改革，都是政府對農民隱性負債的補償。但是由于城鄉社會保障差距太大，現有的補貼與支持政策還難以實現城鄉統一，不能完全體現社會性和福利性，這正是未來政府增加對農村社會保障支持力度的有效證據。

（三）財政為主的多元化籌資是制度發展的重要保障

國際勞工組織第102號公約確定的社會保障資金籌集原則是：第一，受保職工擔負的費用，不應超過全部所需費用的一半。第二，要避免低收入者負擔過重。第三，要考慮本國的經濟狀況。根據這些原則，各國社會福利和社會援助項目基本上由國家財政負擔。實行普遍保障的英國、澳大利亞、新西蘭等國資金全部來源于財政補貼。歐洲大陸國家農村養老保險資金絕大部分也源于財政補貼，如德國和奧地利為70%，芬蘭為75%，希臘和波蘭為90%。財政的強有力支持，充分體現了國民收入再分配功能。

國外社會保障資金的來源渠道總體是多元的。除了國家補貼外，還有個人和企業繳納的保險費，通過彩票發行以及社會捐助等方式籌集的資金，其中有幾種典型的資金來源方式是值得中國思考和借鑒的。一是開征相關稅種。除絕大部分國家開征的社會保障稅外，巴西對農產品的購買方征收2.2%的農業產品稅作為農村社會保障的資金來源，通過對農業征收農業產品稅以補貼農村社會保障。二是進行行業轉移補貼。例如，法國農民及其家屬的社會保險，目前農產品附加稅能占到經費總額的22%，其他公共社會保險部門的轉移支付占30%；農業社會互助金有28%的部分來源于人口補償。

此外，還存在其他各國所特有的籌資形式。例如，波蘭政府為消化轉制成本，還通過調整政府支出和出售國有資產來解決，把民航公司等52家最大的國有企業私有化，以將所得用于支持養老保險制度改革。巴西用發行國債來為國家社會保障協會籌資，實際上主要就是為農村年金計劃籌資。

（四）財政對農村社會保障的支持水平要適度

適度的社會保障有助于社會的穩定和人民生活改善。西方社會保障制度自建立以來，伴隨著經濟的長期、全面發展而發展迅速，許多國家因提供全面社會保障而成為福利國家。但進入20世紀70年代中期以后，由于經濟“滯脹”、失業率居高不下與通貨膨脹的長期困擾，以及日益嚴重的人口老齡化挑戰，擴張性的福利政策導致許多國家財政預算嚴重失衡，入不敷出，出現巨額財政赤字，使社會保障制度開始陷入難以為繼的困境之中。沉重的社會福利負擔造成的壓力，觸發了西方國家的社會危機和社會沖突不斷加劇，降低了經濟效率，抑制了經濟持續、穩定的增長。

中國現在正處于并將長期處于社會主義初級階段，人口多，生產力水平低，工業化、現代化和城市化的任務遠未完成，農村人口仍占總人口的絕大部分。因此，中國的社會保障水平必須適應這一狀況，絕不能盲目追求福利國家的社會保障發展模式。從長期目標來看，中國新型農村社會保障的建設要按照“低起點、漸進式”原則來進行，建立覆蓋全社會所有居民的社會保障系統只能逐步擴大，不能急于求成；在確定社會保障水平時要從中國的實際情況出發，做到“低水平、廣覆蓋”，以保證農民最基本的生活需要。作為新型農村社會保障重要資金來源的公共財政政策也必須與市場經濟、與中國國情相適應。

（五）財政對農村社會保障的支持應體現項目的差異性

從世界各國的社會保障實踐來看，除政府包辦型的福利國家外，政府對社會保障的介入程度和范圍均視不同的社會保障項目而定。總體來看，在社會救助領域，由于它是對貧困人口與不幸者組成的社會脆弱群體無償提供物質援助的一項社會保障制度，政府基本是全面介入以保障公民基本的生存權利；在社會福利領域，其重點在于改善和提高成員的生活質量，受部分國家福利危機困擾的警示，各國政府在提供該項各項保障制度時已經開始注重考察自身財政承受能力。政府在社會保險中的介入程度和范圍有很大差別，歐、美、日等國家的共同點是政府財政是社會保險的后盾，社會保險若出現入不敷出的情況，最終仍由政府負責。

中國農村社會保障制度建設起步晚，起點低，無論是農村社會救助和福利制度，還是農村社會保險制度都需要國家大力推進。但是在制度建設過程中，政府也應分清輕重緩急，根據農民的需求特點和財政收入情況，分類實施。顯然，帶有純公共產品特征的農村低保制度、救災救濟制度和五保供養制度等農村社會救助制度的財政支持資金是首先要保證足額到位的，對于新農保和新農合為主要組成部分的農村社會保險則需要分步推進。

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Practice and Revelation of Foreign Financial Support of the Rural Social Security

BI Hong-xia

（College of Economics and Management，Shandong Agricultural University，Taian 271018，China）

Abstract：By examining the abroad，especially foreign typical of Germany，Japan and South Korea that the financial support of the rural social security practice，we found that China in the orientation of the financial support of the rural social security should pay attention to the five areas，namely：financial support should consistency with their own national conditions；financial support should embody the social and welfare；financial-based on diversified fund-raising；financial support is moderate；fiscal support project reflect the differences.

Key words： rural social security；financial support；mode

[責任編輯 吳高君]