中國房地產稅制改革取向研究

摘 要：近年來，房價高企導致普通老百姓買不起房是政府面臨的民生問題之一，而中國稅收本質是“取之于民，用之于民”。黨的十八大報告提出要“構建地方稅體系，形成有利于結構優化、社會公平的稅收制度”，因此，建立既符合政府利益又符合公眾利益的科學房地產稅制，就要從納稅人、征稅范圍、稅率、計稅依據等方面改革。

關鍵詞：房地產稅；保有環節；民生

中圖分類號： F810.42 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）07-0032-02

古往今來 “民生”就被廣為重視。《左傳·宣公十二年》曰： “民生在勤，勤則不匱。”黨的十七大報告提出要“住有所居”， 黨的十八大報告提出要“人民生活水平全面提高”。近年來，房價高企導致普通老百姓買不起房是政府面臨的民生問題之一。同時相當一部分城市的財政已經成為土地財政，對已無地可賣，又債臺高筑的地方政府，房地產稅無疑是長期穩定的稅，成為新的財政來源。而中國稅收本質是“取之于民，用之于民”，黨的十八大報告提出要“構建地方稅體系，形成有利于結構優化、社會公平的稅收制度”。

一、從民生視角看中國現行房地產稅制存在的主要問題

（一）房產稅與城鎮土地使用稅重復課稅加重納稅人負擔

現行房、地產稅種分設，割裂了房產與土地之間的必然聯系，不能準確地反映房地產的實際價值，既不符合簡稅制的要求，增加了稅收成本，同時也不符合國際慣例 [1] 。1990年國務院全面推行土地的有償使用，此后建造的大量房產其價值中都已包含了所占用土地的價值，這部分房產一方面包括土地價值在內的房產原值納稅，另一方面還要再繳納土地使用稅，存在重復課稅。

（二）計稅依據不合理造成地方稅源萎縮民生投入不足

第一，從余值計征的房產稅，違背了稅收的量能負擔原則，并形成房地產稅稅源的萎縮；同時，房地產價值是反映當地居民享受地方公共服務程度的較好指標，而余值計稅不能體現房地產稅應有的受益性原則。第二，從租計征的房產稅，以租金收入為計稅依據，與營業稅有重復征稅之嫌；同時，出租房屋除了要按12%的稅率繳納房產稅，還要繳納營業稅、城鎮土地使用稅、所得稅等，使得房屋出租這一行為的綜合稅負非常高，不利于房地產市場發展。第三，兩種計稅依據并存，常常導致同一房產僅僅由于自用或出租的經濟行為不同而承擔不同的稅收負擔。第四，現行城鎮土地使用稅以納稅人實際占用土地面積為計稅依據從量課征，使稅額不能隨課稅對象價值的上升而上升，使土地使用稅收入缺乏彈性。

（三）稅率不合理導致土地資源的巨大浪費

民生與經濟可持續發展、合理使用資源息息相關，現行房地產稅制稅率水平偏低，起不到約束作用，使得土地資源存在巨大浪費。目前經營用房產法定稅率為1.2%，再考慮計稅依據是以一般低于市場價值的房產原值為基礎，則實際稅率就更低，而土地使用稅的稅額標準，最高標準才是30元/平方米，使得土地使用者幾乎感受不到土地的保有成本，從而強化了整個社會對土地過度占用的偏好，且最高稅額30元/平方米與最低稅額0.6元/平方米的絕對差額僅為26.4元/平方米，如此之低的稅額差別與中國不同地區之間使用土地所獲收益的巨大差距是極不匹配的。

（四）征稅范圍狹窄不利于稅收公平

一是個人所有的非營業用房地產沒有納入征稅范圍。目前高收入階層通常選擇面積大、地段好、各種服務設施齊全的住房，且通常擁有一套以上的住房。而當前只要不是用于營業目的均不納稅的政策，違背了多受益者多納稅的公平原則和稅收量能負擔的原則。二是將廣大農村排除在房地產稅的征收范圍之外。在一些發達農村地區出現了不少的豪宅和別墅，卻不需承擔房產稅和城鎮土地使用稅的納稅義務。三是對國家機關、人民團體、軍隊及財政部門撥付事業經費的單位等的自用房產免稅。他們占用大面積優質地段且建筑面積遠遠超出其業務需要，造成了土地資源的浪費和財政資金的濫用，對其不征稅更加誘發了這種現象的惡化[2]。

二、滬渝房地產稅制改革啟示

（一）滬渝房地產稅制改革試點方案比較

1.兩地征收范圍對象不同。上海居民家庭新購且屬于該居民家庭第二套及以上住房的，人均超過60平方米的，對屬新購住房超出部分的面積，計算征收房產稅。重慶首批納入征收對象的住房包括：個人擁有的獨棟商品住宅、個人新購的高檔住房。高檔住房是指建筑面積交易單價達到上兩年主城九區新建商品住房成交建筑面積均價2倍（含2倍）以上的住房；在重慶市同時無戶籍、無企業、無工作的個人新購的第二套（含第二套）以上的普通住房。重慶的房產稅征收偏重對高檔房、別墅的征收，存量和增量均包括在內。

2.兩地計稅依據有差別。上海房產稅的計稅依據有折扣。試點初期暫以應稅住房的市場交易價格作為房產稅的計稅依據，房產稅暫按應稅住房市場交易價格的70%計算繳納，適用稅率暫定0.6%。重慶房產稅是以交易價格為征稅基數，沒有折扣，以應稅住房的計稅價值為房產交易價。

3.兩地稅負水平有差異。上海明確超面積新購房按比例征房產稅，適用稅率暫定0.6%。重慶實行差別稅率，有0.5%、1%、1.2%三檔。重慶、上海兩市都考慮到了首套普通消費性購房者的利益，老百姓的普通消費性購房不會受到房產稅政策的困擾，合理的住房消費仍然受到保護與鼓勵。重慶對獨棟商品住宅和高檔住房中單價較高者實行了1%、1.2%相對較高的稅率。

4.兩地免稅標準不同。上海居民家庭在本市新購且屬于該居民家庭第二套及以上住房的，合并計算的家庭全部住房面積人均不超過60平方米的，其新購的住房暫免征房產稅。在重慶市，如無存量商品住宅，買首套獨棟商品住宅和高檔住房可以抵扣。其中存量獨棟商品住宅抵扣基數是戶均180平方米，新購的獨棟商品住宅、高檔住房為戶均100平方米。

（二）滬渝房地產改革試點對民生建設的啟示

1.房地產稅改革對房價影響十分有限。從短期來看，房產稅能對高漲的房地產價格起到威懾作用。重慶沒有出臺房地產限購調控的舉措，但因為有房產稅的作用，使購房者在選擇上傾向于不交稅的普通商品房，促使高檔房供應量明顯下降。據房管部門的調查，房產稅實施后，重慶主城區多數高檔商品住房項目訪客量下降30%～50%，部分購房者改變了買大房、買高檔房的消費傾向。但從長期來看，影響房地產價格的主要因素在于供求關系和后市預期，并且房產稅對房價的影響取決于最終稅率。

2.房地產稅改革一定程度上縮小了貧富差距。房產稅的開征體現了稅收參與社會財富再分配的功能。通過對面積大、價值高、套數多的個人住房征收房產稅進行適當調節，可以一定程度上促使收入和財產的合理分配，縮小貧富差距。當然享有適當的住房是每個公民的權利，試點中房產稅盡量避免增加普通購房者的成本。

3.對改善地方財政收入收效不大。以重慶市為例，公開數據顯示，2011年重慶市地方財政收入超過2 900億元，增幅超過40%，其中，房產稅收入僅有1億元，與此同時，數據顯示，2011年重慶市土地出讓收入為1 344.2億元，增長47%。由于應稅面窄、稅率過低，目前征收房產稅對改善地方財政收入收效不大。按照目前的試點方案，由于征收范圍較窄導致征收稅金有限，這部分資金還遠不足以成為地方政府財政收入的主要來源。

三、基于民生視角的中國房地產稅制改革取向

（一）房產、地產合并征稅避免重復征稅

首先，房產稅、城鎮土地使用稅政策目標都是提供地方財政收入、調節財富分配及促進資源的有效利用；其次，土地的級差地租決定了房屋的經濟價值，土地的使用期限又決定了房屋的使用期限，房產稅和土地使用稅合二為一，既便于征收管理，又有利于降低征稅成本，同時有效避免了重復征稅，減輕了納稅人負擔。2004年起國家稅務總局不斷推進的提出模擬房地合一按評估值征稅，已初步明確了中國房地產稅制改革的這一方向。財稅[2010]121號文進一步指出，房產稅對按照房產原值計稅的房產，房產原值均應包含地價，使得房地合一的雛形初現，為進一步改革奠定了基礎。

（二）以市場評估價值為計稅依據體現稅收公平

房地產稅的可選計稅依據一般有市場價值、租金收益、位置價值和面積價值四種。中國房地產稅以何為計稅依據，必須從國情出發。福利住房改革后，各城市商品房市場得到了很大的發展，至少有一半左右的住房具有成交價格紀錄。因此，房地產稅以市場價值為計稅依據，既有合理性，又有可行性。一方面，它能體現房地產稅應有的受益性原則，能夠反映出公共產品的差異性，從而實現稅收公平。另一方面，隨著中國房地產評稅體系的建立，以市場評估價值作為征稅依據是必然趨勢[3]。

（三）合理設計稅率量能征收

一是稅率水平不宜過高。二是應采用比例稅率。比例稅率簡便易行、征收成本較低、稅負比較平衡，但不能體現量能賦稅，在調節貧富差距方面有局限性。累進稅率可以較好地體現量能賦稅的原則，具有較好的縱向公平性，但累進級距不容易把握，計算比較復雜，征稅成本相對較高，且累進級距過高過猛，容易打擊納稅人的生產經營積極性。因此建議目前仍應采用比例稅率。三是應實行差別稅率，根據不同房地產的類型設置不同稅率，同時賦予地方政府一定的調整權限，在規定的調整幅度內地方政府可以根據本地的實際情況選擇恰當的稅率。

（四）擴大征收范圍規范減免稅規定加強稅收調節

一是將城鎮居民住宅納入征稅范圍，但允許扣除一定的免征額或免征面積。目前普遍認為40平方米為合適的免征面積。二是將農村房地產納入征稅范圍，特別是對那些由城市轉向農村的工商業房地產資本和坐落于農村的別墅、豪宅征稅，同時對農業用地和農民自用住房暫免征收房地產稅。三是將國家機關、事業單位等業務用房地產及城市基礎設施所用的房地產納入征稅范圍，避免土地資源浪費。四是對宗教寺廟、慈善機構、公園、博物館、名勝古跡、社會公益性組織等擁有的用于增加社會公共福利的房地產仍應予以免稅。

參考文獻：

[1] 吳俊培.中國開征物業稅的幾個基礎理論問題[J].涉外稅務，2006，（1）.

[2] 龐鳳喜.物業稅九大問題淺議[J].稅務研究，2008，（4）.

[3] 王鴻貌.關于中國房地產稅收的幾個問題[J].稅務研究，2010，（8）.[責任編輯 吳高君]