論城市土地一級開發中的政府治理

摘 要：中國已進入城市化的快速發展期，未來二三十年城市空間擴張將是中國城市化的物質表現形式，城市土地一級開發是城市規劃實施的一種措施，既具有經濟意義，也具有社會意義。通過深入分析當前中國城市土地一級開發中存在的問題和原因，從制度層面和管理層面提出完善城市土地一級開發中政府治理的建議。

關鍵詞：城市規劃；土地一級開發；政府治理

中圖分類號：F290 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）07-0172-02

城市土地一級開發是城市政府為了城市國民經濟和社會發展規劃、城市總體規劃、土地利用總體規劃的順利實施，在土地出讓或劃撥前對土地進行整理、投資、開發的過程。據了解2007年底中國的城市化率已達到44.94% [1]，同時2010年中國城鎮化的預期目標是47% [2]。根據城市化的階段性規律，中國已進入城市化的加速發展期，未來二三十年仍然是中國城市化的快速發展階段 [3]。城市空間的擴張是其物質表現形式，城市土地開發既有經濟意義，又具有社會意義，對于城市擴張起著關鍵作用。中國絕大部分城市已采用了一級開發的土地開發形式，但其中存在著很多問題，尤其是政府治理方面，因此有必要對其進行深入研究。

一、城市土地一級開發中存在的問題

1.在城市土地一級開發實施的宏觀決策上，缺乏戰略性，開發主體不從城市總體發展的層面考慮土地一級開發對城市發展的影響，而僅是就項目論項目，使得城市土地一級開發喪失了對城市發展的宏觀調控作用。

2.存在城市土地一級開發項目選擇的單個性評價與總體性評價的矛盾。目前土地一級開發項目的決策依據是對單個項目的可行性研究，即僅通過被選項目的投資與成本、投資完成后的價值分析、財務評價、社會效益等方面評價項目的可實施性，而沒有從整個城市的發展角度考慮不同項目實施的時序安排，即對所有申請項目的綜合評價。

3.非市場化的方式選擇土地一級開發企業。目前土地一級開發企業要么是政府直屬公共企業，要么是社會企業。公共企業是通過授權的方式、社會企業是通過協議的方式取得土地一級開發項目，政府并沒有通過市場公開競爭方式選擇土地一級開發企業。

4.規劃與計劃滯后于一級開發。目前很多一級開發項目在實施時，所在區域并沒有完善的規劃和計劃，往往是邊開發邊規劃，這使一級開發成本很難控制，政府的監管成本也隨之加大。

5.單一的融資渠道與融資方式。城市土地收購、征用、前期開發、儲備需要大量資金支持，如拆遷安置費用、集體所有土地征用補償費和儲備土地的管理費用等各種費用。雖然中國各級城市政府在土地收購儲備制度方面各具特色，但土地收購儲備、一級開發的融資問題基本相似，即融資渠道既單一，成本也大、期限較短，對城市土地一級開發具有潛在的危害。

二、討論：問題成因分析

1.在整個城市層面并沒有建立起一級開發的協調機制，由于土地收益仍然是政府的一項重要收益來源，所以各級城市政府僅是從本區域的發展做出決策。

2.土地管理過程中政府存在“失靈”。政府在管理城市中的決策失當、管理部門的內部性問題、尋租、目標短期化、將利用土地收益建設城市視為城市快速發展的唯一途徑等等原因，使得以上問題的產生在所難免。

3.政府管理的多重標準與低效。中國城市實行土地國家所有制，政府事實上承擔著執行土地所有者職能的角色。同時城市政府又是城市公共建設的管理者和提供者。因此，城市政府擔當著土地所有者和城市土地開發的雙重角色。也正是這種雙重角色，決定了政府目標多重性。首先，作為城市管理者的政府，擔負著公共利益維護者的重任。其次，作為土地所有者，政府在力求提供優良的基礎設施等公共物品的同時，會力圖從土地出讓等活動中取得合法的土地租金。這種目標和角色兩重性會使政府低效。

4.有關法律法規的制約。《預算法》對國家在進行預算資金的收入和支出以及預算資金管理活動做了規定，該法第28條規定，除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。該規定使城市政府在土地一級開發中通過發行債券籌資受到限制，無法調動地方政府對土地一級開發的完全積極性。

三、對策與建議

（一）制度層面

著名經濟學家舒爾茨認為，制度是一種行為規則，這些規則涉及社會、政治及經濟行為。為了良好開發城市土地，在城市土地一級開發中涉及的土地管理制度、利益分配機制、市場機制、決策機制都有待進一步完善。

1.建立與宏觀調控地位相適應的土地管理制度。城市土地一級開發存在的諸多問題都與現行土地管理制度不完善有關，因此應首先建立與宏觀調控地位相適應的土地管理制度 [4]。首先要明晰中央和地方在土地管理上的職權，界定中央、省、市對土地的行使權，行使權清晰了，各級的責任也就可以衡量。同時建立獨立的土地監控機制，獨立、隨機檢查各種用地是否符合規劃和計劃，出讓是否符合公平、公正和公開原則。其次要建立科學統一的規劃機制，建立城鄉統一、城市規劃和土地利用規劃統一的規劃體系，對城鄉建設和土地利用實行統一調控和管理。再次需要完善土地供應制度。要成立城市土地供應委員會，建立科學管理、集體決策制度；要改變現行用地審批制度，建立科學的用地供應機制；要建立城市建設用地集中供應、土地使用權公開交易制度，最后需要完善土地產權制度及管理制度。調整現行集體土地產權，提高集體土地配置效率。并建立城鄉統一的土地市場和城鄉統一的土地管理模式，形成“一個市場，兩個所有權”。同時完善土地產權制度，使所有者與管理者分離。并建立城鄉統一、房地統一的產權產籍管理制度，對城鄉房地實行統一的調查、登記、統計和權屬管理。

2.完善城市土地一級開發的利益分配機制。城市土地一級開發涉及城市政府之間、政府與企業、政府與原土地使用權人或原土地所有權人的利益關系，只有建立有效的利益分配機制，才能兼顧城市土地一級開發的效率與公平。首先，城市政府間的利益需要注意共享；其次，政府與原土地所有權人的利益分配需要注意公平分配；最后，要注意土地一級開發企業的利益保障，應明確企業承擔的風險及企業應得的收益。

3.建立一級開發項目選擇的綜合決策機制。城市土地一級開發功能的整體性要求綜合評價所有備選的一級開發項目，以便從中選擇需要優先實施的開發項目。為此，在選擇一級開發項目時，應首先從市級政府層面對區縣政府申報的眾多項目進行對比評價，然后從城市總體發展出發，選擇應予以優先實施的項目。

4.建立多元化的投融資體制。完整的城市土地一級開發投融資體制包括投資主體、投資評價、融資渠道等三個方面。為了更好地對城市土地進行開發，就需要將投資主體、投資評價、融資渠道融合起來，形成一個良性體系，能夠良好的運作。

（二）管理層面

1.實施土地一級開發與財政管理、城市基礎設施管理的協調管理。城市土地一級開發需要巨大的資金投入，既要財政先期投入，又要財政提供一定形式的擔保。因此，城市土地一級開發管理應和政府負債管理有效協調，政府負債應保持在一個合理的限度內。同時城市土地一級開發形成的城市基礎設施是城市基礎設施的有機組成部分，城市主干道等城市重大基礎設施的建設有極大的外部經濟性，會使影響范圍內的土地升值。這類基礎設施的建設應與其影響范圍內的土地一級開發同步進行。

2.完善土地一級開發的規劃和計劃管理。城市土地一級開發的規劃和計劃是實施土地一級開發的基礎，宏觀層面上，城市社會發展規劃、城市總體規劃和土地利用總體規劃對城市未來的發展起著控制和引導的作用；在微觀層面，控制性詳細規劃或修建性詳細規劃及配套的專業規劃，土地供應計劃、土地出讓計劃等決定著土地一級開發的區域、位置、規模、開發內容和時間。

3.加強成本管理。城市土地一級開發的成本是影響開發效率的重要方面，城市政府應加強對開發成本的管理。首先，要建立健全成本測算機制、成本市場形成機制、成本自我約束機制和成本審核機制；其次，要明確不同的一級開發主體在成本管理中的職責；最后，要對于不同的成本項目采取不同的管理方式。

參考文獻：

[1] http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2008/indexch.htm.

[2] 中國國民經濟和社會發展“十一五”規劃綱要[EB/OL].http：//www.chinanews.com.cn/news/2006/2006-03-16/8/704065.shtml.

[3] 葉裕民.中國城市化高速成長過程中的地方政府服務研究[G]//Anwar Shah，沈春麗.地方政府與地方財政建設.北京：中信出版

社，2005：373.

[4] 葉劍平，徐青.土地管理制度與宏觀經濟調控[G]//中國人民大學中國人文社會科學發展研究報告2005——精品與評價.北京：中國

人民大學出版社，2005：389-392.

Discussing About Government Governance in Urban Primary Land Development

LIU Hong-fu

（The Hebei Town Center nursery of Fangshan District，Beijing 102417，China）

Abstract：China has entered a period of rapid development of urbanization，city spatial expansion will be the material manifestation of the Chinese urbanization in the next 20-30 years，urban primary land development is a measure of the city planning and implementation.It not only makes economic sense，but also has social significance.By analyzing the existing problems and reasons of the current China’s urban primary land development，and put forward advices about government governance in urban primary land development from the system level and management level.

Key words：city planning；primary land development；government governance

[責任編輯 安世友]