完善中國碳排放交易立法

摘 要：歐盟碳排放交易立法層次分明、規范健全、結構合理、極具可操作性，中國目前的碳排放交易立法規制嚴重不足，缺乏詳細具體的實施細則，應借鑒歐盟碳排放交易立法，迅速制定、充實、完善中國碳排放交易立法，以實現環境和經濟發展一體化。

關鍵詞：碳排放交易；立法；實施

中圖分類號：D912.6 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）07-0135-02

歐盟是目前世界碳排放權交易市場的領跑者，2011年歐盟碳排放交易市場在受到金融危機和歐債危機影響下，依然達到1 480億美元的規模，占全球碳交易市場的84%。反思歐盟碳排放交易市場的成功之處，完善的碳排放交易立法是其中一個主要因素。

一、歐盟碳排放交易立法概況

歐盟碳排放交易立法始于《聯合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》，根據該公約和議定書的要求，歐盟陸續頒布了多部指令、規定和決議，不斷修改和完善碳排放交易制度。

（一）2003年碳排放交易指令

該指令奠定了歐盟碳排放交易的法律基礎，在歐盟體系內建立了一個溫室氣體排放配額交易的框架，主要規定了碳排放交易的立法目的、適用范圍、溫室氣體排放許可的申請（包括申請的內容）、頒發許可證的條件（能夠監測和報告排放）、許可證的內容、配額的轉讓、放棄和取消、主管機構的設置、注冊、中央管理機構、成員國的報告、和其他溫室氣體交易機制的銜接、委員會的評估和未來發展、該指令在成員國的實施等內容。

（二）2004年修正指令

該指令根據《京都議定書》確定的溫室氣體減排靈活履行的三種機制，對2003年的溫室氣體排放交易指令進行了修正。主要規定了項目行為、排放削減單位（ERU）、核定減排量（CER）等術語的定義；根據歐盟計劃實施的項目行為獲得的核證減排量和排放削減單位的使用；與碳排放交易配額分配有關的裁定；為支持發展中國家和轉型期國家充分利用聯合履約（JI）和清潔發展機制（CDM）而支持其能力建設行為。

（三）2008年把航空行為納入溫室氣體排放交易機制的指令

該指令主要是把航空業加入碳排放交易計劃。主要規定了商業性空運、航空器經營者、主管當事國、可歸因的航空排放、歷史性航空排放等術語的定義。列舉了航空業排放配額的分配和發布，航空業碳排放配額總量，以及通過拍賣分配航空業碳排放配額的方法；對航空業碳排放配額實施的監測和報告計劃。對航空業碳排放的核查。成員國必須確保航空業經營者提交的報告能夠按照制定的準則核實，并告知主管機構。如果該報告沒有以法定的方式核查，則該經營者不能在本年度進行碳排放配額交易等。

（四）2009年提高和擴展溫室氣體排放交易機制的指令

該指令主要是提高削減水平，作為必要的避免危險的氣候變化的措施。指令制定了更嚴格的評估條款和削減承諾。主要規定了溫室氣體、新進者的定義。設施經營者要告知主管機構任何設施或其功能的計劃變化，或者任何分支機構或其功能的重大減少，可要求更新溫室氣體排放許可證。從2013年起，成員國將拍賣所有沒有被免費分配的配額。支持能源密集型企業防止碳泄漏的措施等。

除了上述指令以外，歐盟還不斷制定和修改直接適用于每個成員國的關于碳排放交易的規定和只強調碳交易實施某個方面具體的決議，如2006年的“關于避免溫室氣體削減量雙重計量的決議”，2007年的“建立溫室氣體排放監測和報告的指南的決議”，2009年6月的“關于2003碳排放交易指令附錄一列舉的航空行為的詳細解釋的決議”等，形成了一個層次分明、結構合理、規范健全、可操作性比較強的碳排放交易法體系。

二、中國碳排放交易立法現狀

中國也是《聯合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》的締約國之一，但中國的碳排放交易立法明顯滯后。

（一）缺乏統一的碳排放交易立法

中國目前關于碳交易的立法極其匱乏，僅有的立法是2011年國家發改委頒布實施的《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》、《溫室氣體自愿減排交易審定與核證指南》。

《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》主要規定了溫室氣體自愿減排交易應遵循的基本原則、主管部門、參與主體、管理方式等內容。國家對溫室氣體自愿減排交易采取備案管理方式。包括自愿減排項目管理、項目減排量管理、減排量交易、審定與核證管理等四項主要內容，確立了備案制度和核證自愿減排量等（CCER）。

《溫室氣體自愿減排交易審定與核證指南》主要規定了溫室氣體自愿減排交易審定與核證工作的原則、程序和要求。審定機構應按照規定的程序進行審定，主要步驟包括合同簽訂、審定準備、項目設計文件公示、文件評審、現場訪問、審定報告的編寫及內部評審、審定報告的交付等七個步驟。核證機構應按照規定的程序進行核證，主要步驟包括合同簽訂、核證準備、監測報告公示、文件評審、現場訪問、核證報告的編寫及內部評審、核證報告的交付等七個步驟。

中國的碳交易立法層次低，這些碳交易立法目前都屬于部門規章，缺乏全國統一適用的碳排放交易法。由于采用備案方式，政府主管重點在審定與核證管理，忽視了交易規則、交易條件、交易效果等規制碳排放權交易的重要內容。

（二）碳交易立法操作性不足，不利于碳排放交易的實施

當前中國的碳排放交易主要限于自愿減排，所交易的減排量基于具體項目。缺乏法律強制性的自愿減排，使得企業缺乏積極性去實施碳排放交易，進而無助于碳排放交易立法的完善。比如，中國的碳排放交易立法中始終沒有明確碳交易主體如何獲取合法的碳排放權，碳排放交易實踐中往往根據政策和政府計劃完成碳排放權的無償性初始分配，即政府相關管理機構依據交易主體的歷史數據來對其進行碳排放權配額的無償分配，歷史數據通常包括交易主體過去的能源投入、能源產出及廢氣的排放量，這種分配方法容易造成交易主體間的“歧視性分配”現象和交易主體為了獲得更多的無償初始配額而向碳排放權的分配者進行賄賂等“尋租”行為[1]。

（三） 碳排放交易立法監督不到位

碳排放交易是涉及全體公民切身利益的大事業，僅僅依靠政府主導遠遠不夠，但中國在碳排放交易立法中，明顯缺乏公眾參與、信息公開、社會監管，社會團體參與不足，這是造成中國碳排放交易立法滯后發展的一個重要原因。比如，中國僅有的《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》中沒有對公眾參與碳排放交易的監督做出規制，雖然在第8條規定，“在每個備案完成后的10個工作日內，國家主管部門通過公布相關信息和提供國家登記薄查詢，引導參與自愿減排交易的相關各方，對具有公信力的自愿減排量進行交易?！钡摋l規定顯然不是從公眾參與的角度進行信息公開，而是為了完成交易。

三、歐盟碳排放交易立法對中國的啟示和借鑒

（一）盡快制定全國統一的碳排放交易立法

歐盟的碳排放交易立法首先是在歐盟范圍內統一適用的。歐盟在2003年制定并頒布了碳排放交易指令（Directive 2003/87/EC），該指令是歐盟碳排放交易的基礎立法，此后，根據碳排放交易法實施中出現的問題，歐盟陸續制定了一系列指令、規定和決議。如2009年12月的“確定有碳泄漏重大風險的企業名單的決議”，2010年1月的“修正2003碳排放交易指令附錄一列舉的航空企業名單以及在2006年1月1日或之后每個航空經營者的指定主管國家名單的規定”，2010年11月的“關于溫室氣體削減配額拍賣的時間、管理和其他方面的規定”等。中國應該盡快制定碳排放交易的全國統一示范立法，該立法應包含碳排放交易的主要內容，并形成全國統一的碳排放交易法體系。

（二）總結經驗，制定和修改詳細的實施細則

歐盟碳交易立法非常嚴謹，注重法律的連續性和配套實施，注重法律術語的準確性和適用性。比如，2003年《碳排放交易指令》明確該指令的立法目的是以符合成本效益和經濟可行的的方式促進溫室氣體減排，并進一步明確該指令無偏見地適用于1996年第61號指令（限制溫室氣體排放的指令）的任何要求。該指令對相關術語進行了準確界定。如所謂“配額”是指在指定期間排放一噸的二氧化碳當量，而該當量只有在為滿足本指令的要求時才是有效的，并且該當量根據指令是可以交易的。所謂“設施”是指一個靜止的技術設備，附錄一所列出的行為和其他直接相關的行為與該設備有直接的聯系，而該行為會對排放和污染產生影響。

中國的碳排放交易立法注重程序規制，比如對碳排放交易的審核，規定“核證機構應按照規定的程序進行核證”，但對于獲得核證的條件并沒有詳細地規定，僅僅只規定一些原則性的條件。如對“核證機構應通過現場訪問來確認項目活動所有的物理設施是否按照備案的項目設計文件安裝，項目業主是否按照項目設計文件實施項目”。但如何進行現場訪問卻沒有規定。應在碳排放交易立法中迅速完善實體性規定，注重法律的可操作性和適用性，針對實施中出現的問題，及時出臺實施細則，細化技術性規范。

（三）強化碳排放交易的信息公開、公眾參與和社會監督

歐盟在其碳排放交易立法中普遍確立了信息公開、公眾參與的內容。如2003年《碳排放交易指令》第17條規定：“有關的決議信息應該公開，包括與碳排放交易配額分配有關的，以及與排放許可證規定的和政府持有的排放報告有關的。”2004年修正指令進一步規定了該條規定。2009年《提高和擴展溫室氣體排放交易機制的指令》第15a條則規定：“成員國和歐委會應確保所有的決議和報告，包括碳排放配額數量和分配，以及對碳排放的監測、報告和核查，能夠立即無歧視地以一種有序的方式披露?！?/p>

中國要建立自己的碳排放權交易機制就必須建立碳排放信息披露制度，要求參與主體都積極、主動地對碳排放信息在行政主管部門登記、披露和報告[2]。碳排放交易是否完成規定的減排量，是否達成自愿減排的目標，不能只靠政府和企業決定，還需要社會監管和公眾參與。中國應在相關立法中明確規定公眾有權獲取碳排放交易信息，賦予公眾監督權，發揮社會監管作用，以監督企業是否切實完成減排目標，對沒有完成減排目標的企業，可以訴諸法律或者訴求行政監管。

參考文獻：

[1] 胡珀，吳銳.論中國碳交易法律制度的構建[J].蘭州大學學報：社會科學版，2011，（9）.

[2] 王志華.中國碳排放交易市場構建的法律困境與對策[J].山東大學學報：哲學社會科學版，2012，（4）.[責任編輯 吳明宇]