新生代農民工城市發展權保障模式理論與實證研究

摘 要：新生代農民工群體的產生有著社會經濟與政策制度上的必然性，其自身的新特點也要求權益維護制度的創新。確立新生代農民工“市民化”的平等權利理念，建立多方參與、共同治理的平臺，鼓勵創建社會公益組織。重視新生代農民工的精神追求的理念是針對新生代農民工在融入城市進程中面臨的發展權保障的現實狀況的基礎上提出的。以社會管理機制創新維護新生代農民工的發展權，需要政府、社會團體以及農民工自身的共同努力，共同協作，形成一個社會共同體系，以創建社會管理機制的新格局。

關鍵詞：新生代農民工；社會管理機制；城市發展權；保障模式

中圖分類號：F320 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）07-0056-03

2011年2月19日，胡錦濤在社會管理及其創新專題研討班開班式中提出的八點意見中指出：進一步加強和完善流動人口和特殊人群管理和服務，建立覆蓋全國人口的國家人口基礎信息庫，建立健全實有人口動態管理機制，完善特殊人群管理和服務政策[1] 。在現實中，它更鮮明地體現在新生代農民工與城市的融合問題上。根據國家統計局2010年3月公布的《2009年農民工監察調查報告》，中國農民工外出打工的1.5億人中，“新生代”占到60%，大約1億人，而其“訴求和問題的積累已經開始顯露出對中國社會穩定、經濟可持續發展、農民工家庭幸福及其個人發展的負面影響”[2]。可見，新生代農民工在中國的社會管理機制中有著至關重要的地位。

一、新生代農民工在融入城市進程中的發展權保障問題的特點

農民工的權益保障問題一直是存在的社會難題，因而新生代農民工的城市發展權保障問題不僅因為其自身存在的新特點而具有時代性，更具有歷史遺留性。從分析新生代農民工在融入城市進程中的發展權保障問題的特點入手，不僅有利于突出問題存在的客觀性，而且有利于提出針對性的解決方案。

首先，新生代農民工在融入城市進程中的發展權保障問題具有前瞻性的特點。“新生代農民工”主要指“80后”和“90后”的農村勞動力，也叫“第二代農民工”。與第一代農民工相比，新生代農民工教育程度高，且較其父輩有更高的精神文化需求；由于長期受城市文化和現代工業文明的熏陶，對城市的認同遠遠超過了對農村的認同，他們傾向于長期留在城市，并希望舉家在城市定居，他們希望獲得城市居民的地位和身份，享受市民權利。在2011年7月，《半月談》雜志在京發布“新生代農民工尊嚴感”調查報告。報告顯示，新生代農民工的城市融入程度較低，與城里人地位的差距感強烈。他們的發展受城鄉二元結構的限制與自身文化、技能的制約，他們在城市中難以獲得穩定、高收入的工作，也很難真正融入城市主流社會。他們認為“城市生活融入情況、公民權利的實現”是影響尊嚴感的兩大因素。據本課題小組的調查問卷統計，在農民工城市融入最終結局上，23.5%的人希望“留城”，回老家的占18.6%，看情況的占40.2%。這說明部分的農民工雖然期望在城市定居，但大部分人對未來抱著茫然的態度。新生代農民工的這種邊緣性，使得他們年紀輕輕卻對生活沒有遠景、缺乏事業感。但是，作為新時代的青年，新生代農民工應該是社會人才培養的對象，以更有利于他們儲備知識與技能，服務于社會。只有重視新生代農民工在社會管理中的地位，才能充分發揮新生代農民工在經濟增長和建設和諧社會中的作用。因此新生代農民工在融入城市進程中的發展權保障問題具有前瞻性。

其次，新生代農民工在融入城市進程中的發展權保障問題具有時代性的特點。據國家統計局的數據，2009年，在新生代外出農民工中接受過高中及以上教育的比例，30歲以下各年齡組均在26%以上；年齡在21～25 歲之間的達到31.1%，高出農民工總體平均水平7.6個百分點[3]。2011年調查顯示，新生代農民工普遍受教育時間較長，其中有高中及以上受教育經歷的比例為67.2%，高出傳統農民工相應數字18.2個百分點。但從接受教育的內容來看，絕大多數（62.5%）新生代農民工仍停留在義務教育和普通高中教育階段，而接受過專業技術教育（中專、中技、職高、大專、高職）雖比2008年有所提高，但仍不足四成（37.5%）。據以南京市雨花臺區安德門勞務市場上的農民工為對象的調查表明，今年的新生代農民工較往年有增多的跡象，根據安德門勞務部門的有關回應來看，目前在安德門勞務市場上的農民工，其市民素質普遍提高，這與他們普遍接受過普通義務教育和相關職業培訓是分不開的。以上統計說明，相對傳統農民工而言，新生代農民工的文化和職業技能水平已有較大提高，但是他們仍以初中及以下文化程度為主、職業技能水平有待進一步提高。國家統計局2006年開展的城市農民工生活質量狀況的專項調查結果表明：“有一定積蓄后就返鄉的農民工比例占39.07%，計劃在原城市里長期打工的占8.13%，視工作情況定奪的占37.48%，積累一定的工作經驗后去其他城市工作的占15.32%。”[4] 可見，隨著時代遷移，新生代農民工融入城市的愿望逐漸強烈，因此，他們面臨的發展權保障水平應當隨著時代的發展而得到提升。

再次，新生代農民工在融入城市進程中的發展權保障問題歷史性的特點。“‘代’的最明顯區別，是社會政策和社會制度為核心內容的社會結構變遷的集中反映。”[5]從城鄉二元結構到城鄉統籌發展、科教興國政策以及社會主義市場經濟體制的建立和完善，都促進了新生代農民工群體社會化的進程。而農民工的權益保障一直是社會面臨的重大課題，因此新生代農民工由于自身特征的內部因素，使得新生代農民工在融入城市進程中的發展權保障問題既具有歷史遺留性的特點。

此外，新生代農民工在融入城市進程中的發展權保障問題具有急迫性的特點。作為底層知識青年的新生代農民工，心中的公平正義理念很容易被破壞，引起對社會的對立情緒。這種對立情緒得不到排解的惡化結果，首先表現為新生代農民工面對社會機制的弊端尋求自殺途徑以結束內心的無望與掙扎，其次表現為對社會的殘忍報復。據調查研究表明，行為失范、勞資糾紛、社會歧視是容易導致新生代農民工情緒失控、心理狀態變化劇烈的主要原因。改革開放已歷經三十多年，農民工也已經歷了兩代，他們逐漸成為一個不容忽略的規模巨大的特殊社會群體。為了中國經濟的可持續發展和社會的穩定和諧，新生代農民工在融入城市進程中的發展權保障問題亟待解決。

二、新生代農民工的發展權保障問題產生的原因探討

新生代農民工的發展權保障問題的產生與中國政治、經濟、文化等政策上的變化發展有著密切的聯系。

在經濟上，中國正處在市場經濟體制的完善過程中，如何優化社會資源的配置是當前經濟改革的重點，而這也是新生代農民工的發展權保障問題產生的本質原因所在。在中國的經濟發展中，一直存在的國民收入分配不公的問題在當前仍有擴大的趨勢，這不僅影響到新生代農民工的發展權保障問題，更關系到社會穩定的基礎。因此，“收入分配改革”逐漸成為一個熱門話題。長時期以來，農民工的收入水平一直處于社會較底層，經濟實力的不足導致他們在城市中基本的發展權難以保障。此外，市場經濟中的功利主義傾向使得部分商主體為了追求利益最大化，而侵害新生代農民工的就業、勞動權益。他們充分利用新生代農民工的充沛精力和內心潛伏著的城市理想，使用各種手段縮減休息休假時間，而給予的補償卻往往不能達到法定工資補償的最基本標準。這些問題說明新生代農民工經濟力量的薄弱是導致其權利保障缺失的根本原因。

在政治上，中國的民主參與制度的不健全、權利分配不正義是新生代農民工的發展權保障問題產生的原因。在社會主義市場經濟的主導下，人們的民主意識不斷加強，尤其是新生代農民工群體，由于他們年輕、接受能力強，他們的民主意識體現在逐漸要求政治權利方面。為了維護和表達他們的群體權益，他們漸漸地通過民主參與的渠道參與社會管理活動，例如外來民工列席人代會 [6]。羅爾斯在《正義論》中提出，“在假定的原初狀態條件下，人們將一致選擇兩個正義原則，第一個原則要求平等地分配基本的權利和義務，第二個原則認為社會和經濟的不平等只要結果能給每一個人，尤其是那些最少受惠的社會成員帶來補償利益，它們就是正義的。”[7]也就是說，新生代農民工作為社會和經濟最少受惠的社會成員應當得到相應的補償利益，但在現實中，新生代農民工不僅沒有得到補償，而且還大量地承擔著社會和經濟的不平等結果，根據羅爾斯的觀點，這歸根結底是由于不正義的權利分配導致的。

在文化領域，傳統的等級尊卑思想、身份觀念的根深蒂固是新生代農民工的發展權保障問題產生的原因。費孝通在《鄉土中國 生育制度》中指出，“中國的社會結構本身是和西洋的格局不同的。我們的格局不是一捆一捆扎清楚的柴，而是好像把一塊石頭丟在水面上所發生的一圈圈推出去的波紋。每個人都是他社會影響所推出去的圈子的中心。被圈子的波紋所推及的就發生聯系。”[8] 可以看出，傳統中國社會是以家為基本單位的宗法、身份社會。與西方社會團體格局中人與人之間的平等不同，差序格局反映了中國傳統社會中人與人之間的差等、次序。儒家最講究的是人倫，其目的就是要使社會關系分出差等次序。受經濟基礎的影響，在治國方略上，歷代封建統治者無一例外地采用了專制統治的模式，將法律作為維護統治階級利益的工具。盡管封建專制的社會管理機制已經被歷史淘汰，但是中國封建社會中存在的差序格局的風氣和理念依然留存至今。家族主義和身份觀念依舊在中國方興未艾，以“官二代”、“富二代”、“我爸是李剛”和與之相對應的“民工二代”、“窮二代”、“礦工二代”等網絡熱詞出現。因此幾千年的封建制度構建的一套完整的等級尊卑觀念，不僅統一了中國的社會思想，穩定社會秩序，也成為中國社會管理機制創新的阻礙，是新生代農民工的發展權保障問題產生的原因之一。

三、從社會管理機制創新的角度研究新生代農民工的城市發展權保障模式

“發展權是個體和集體基于持續而全面的發展需要而獲取的發展機會均等和發展利益共享的權利。”[9] 而新生代農民工的城市發展權是指新生代農民工在融入城市的進程中所應享有的發展權，這種權利賦予他們與城市居民平等的地位、維持城市生活所必須的經濟權益以及滿足精神需求的文化權益。這需要城市的社會管理機制在政策、法律以及公共設施規劃等各個層面，將新生代農民工的發展權納入城市總體的發展安排。在制度的改革中，思想理念的轉變不僅貫穿在整個變革中，而且對其他制度的完善有著米諾骨牌效應的積極影響。因此，本文從中國傳統的社會觀念出發，借鑒西方先進的科學和民主的社會管理機制原理，試圖尋找具有中國特色的新生代農民工的城市發展權保障模式。

（一）確立新生代農民工“市民化”的平等權利理念

在現階段，不同群體的社會成員享受到的制度保障形式是不同的，特定的制度形式保障特定群體的特殊地位，致使不同群體成員在享受國家提供的保障時缺乏平等溝通。因此，制度建設不應以特定身份為對象，應更新社會管理機制的理念，弱化身份意識，強調平等權利。在創造可能性與擴大包容性的基礎上，實現群體與群體之間的平等溝通，而這也是新生代農民工在融入城市進程中的發展權保障的核心理念。這要求全面落實“以人為本”的民本思想，樹立以人為本、服務為先的理念，寓管理于服務之中，努力實現管理與服務的有機統一，讓新生代農民工感受到自身的發展權受到保障。

（二）建立多方參與、共同治理的平臺

堅持黨的領導、政府主導，發揮好社會力量在社會管理中的協同、自治、自律、他律、互律作用，充分調動新生代農民工的積極性、主動性、創造性，形成社會管理合力，搭建多方參與、共同治理的平臺。這個思想將新生代農民工群體從被管理者的地位提升到了管理者的高度。一直以來，政府總是習慣于把工作的重點放在經濟建設方面，而對許多其他如民生領域等社會事業卻重視不足。民眾對公共事務的參與不足導致政府對民眾利益訴求的忽視，建立多方參與、共同治理的平臺有利于新生代農民工群體表達群體利益的訴求。

（三）鼓勵創建社會公益組織

社會公益組織又稱非營利服務組織、非政府組織，作為新興的社會組織，在社會管理機制的創新中起著無可置疑的重要作用。它既是政府與民眾溝通的橋梁，也是社會民主法制的推進器，也是社會穩定的潤滑劑，更是經濟增長的推動者與環境保護的倡導者[10]。這種組織是和諧社會中利益調節與整合的杠桿，它充當著和諧社會建設中各方利益的調解員。新生代農民工群體是一個“弱勢群體”，當其利益受到侵害時，就迫切希望有一個自己利益的代言人，切實維護自身合法權益。在城鄉二元分治的狀況沒有發生根本性的改變之前，農民工的權益維護就始終是中國當前社會中不可或缺的一項重要工作[11]，即在城鄉二元結構的管理體制之下，新生代農民工在發展權需求的滿足上存在大量空間，這為民間組織的介入提供了良好的契機。

（四）重視保障新生代農民工的精神追求的權利

一直以來，新生代農民工群體帶著強烈的城市融入渴求，進行種種市民化努力，但這種個體層面的努力很難使其融入城市主流社會。生存的壓力使他們難以顧及精神上的追求，而靈魂的長久沉寂很可能導致他們走上不歸之路。因此，政府應當加強對新生代農民工的精神文明建設；企業應增強社會責任意識，形成有效合理的工作激勵機制；而新生代農民工自身應當鍛煉堅忍不拔的意志，樹立崇高的理想，提高精神境界。浙江省首屆十佳新生代農民工——徐志強就是這方面的典范[12]。

新生代農民工城市發展權的保障逐漸走向制度化是社會管理機制創新的必然。以社會管理機制創新的角度維護新生代農民工在融入城市進程中的發展權，需要政府、社會團體以及農民工自身的共同努力，搭建政府、公益性社會組織和社會企業在應對新生代農民工問題時的協作平臺，創建“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理新格局。

參考文獻：

[1] 胡錦濤.扎扎實實提高社會管理科學化水平[EB/OL].新華網，2011-02-19.

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[3] 國家統計局農村司.2009年農民工監測調查報告[EB/OL].國家統計局，2010-03-19.

[4] 李秀玲.國家統計局專項調查2.9萬名農民工生活質量[EB/OL].人民網，2006-11-02.

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[6] 張君明.外來民工列席人代會體現一種睿智[J].江淮法治，2006，（上）.

[7] 約翰羅爾斯.正義論[M].何懷宏，譯.北京：中國社會科學出版社，1988.

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[10] 李紅利.NGO：構建社會主義和諧社會的新興力量[J].電子科技大學學報，2007，（4）.

[11] 何增科.公民社會與第三部門[M].北京：社會科學文獻出版社，2000.

[12] 徐志強，梁龍.農民工也有夢想——記浙江省首屆十佳新生代農民工[J].中國紡織，2010，（12）.

[責任編輯 陳麗敏]