努力構(gòu)建富有特色的政府投資審計(jì)信息化監(jiān)控體系

摘 要：對(duì)當(dāng)前政府投資項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督面臨的難題，鹽都區(qū)創(chuàng)新投資審計(jì)信息化監(jiān)督的做法等方面進(jìn)行了表述，重點(diǎn)談了構(gòu)建富有特色的政府投資審計(jì)信息化監(jiān)控體系的設(shè)想和建議。

關(guān)鍵詞：政府投資審計(jì)；信息化；監(jiān)控體系

中圖分類號(hào)：F239.0 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）07-0107-03

近年來(lái)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、快速發(fā)展，各地政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)公益事業(yè)等方面的財(cái)政投入力度也在不斷加大。從理論上說(shuō)，政府投資項(xiàng)目應(yīng)該比一般投資項(xiàng)目具有更嚴(yán)格的管理程序，這是因?yàn)檎顿Y項(xiàng)目更容易受到社會(huì)各界人士、各方輿論的持續(xù)關(guān)注。但就實(shí)際情況而言，政府投資項(xiàng)目管理失控、“三超”現(xiàn)象（即項(xiàng)目概算超估算、項(xiàng)目預(yù)算超概算、項(xiàng)目決算超預(yù)算）屢禁不止、追加投入資金規(guī)模過(guò)大的情況仍在一定程度的存在著、發(fā)生著，這不僅使政府投資項(xiàng)目的投資效益下降，也使政府對(duì)投資項(xiàng)目的控制力不斷削弱。這些問(wèn)題的出現(xiàn)，固然有決策、設(shè)計(jì)、施工等環(huán)節(jié)的原因，但更與有關(guān)部門的監(jiān)管缺失有相當(dāng)大的關(guān)系。事實(shí)證明，發(fā)改局、財(cái)政局、建設(shè)局、審計(jì)局、監(jiān)察局等行政主管部門可以而且應(yīng)該在加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目的監(jiān)管上發(fā)揮更重要的職能作用，尤其是擔(dān)負(fù)著在社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能的審計(jì)部門，更是可以大有作為的。

審計(jì)部門可以通過(guò)對(duì)政府投資項(xiàng)目的決策過(guò)程、環(huán)境影響、土地使用、規(guī)劃管理、招投標(biāo)活動(dòng)、工程建設(shè)實(shí)施和質(zhì)量管理、安全生產(chǎn)情況、物資采購(gòu)和資金使用、工程建設(shè)項(xiàng)目信息等重點(diǎn)環(huán)節(jié)實(shí)施監(jiān)督檢查，有效保障項(xiàng)目質(zhì)量和資金安全，并切實(shí)提高政府投資效益。近年來(lái)，鹽城市鹽都區(qū)審計(jì)局牽頭并委托鹽都區(qū)內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和檢查考核，在這方面作了一些有益的嘗試，從建立政府投資項(xiàng)目審計(jì)管理平臺(tái)入手，初步走出了一條在信息化條件下加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)管工作的新路。

一、當(dāng)前政府投資項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督面臨的難題

各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)政府投資項(xiàng)目審計(jì)的實(shí)踐表明，政府投資項(xiàng)目審計(jì)在加強(qiáng)投資項(xiàng)目管理、規(guī)范投資市場(chǎng)秩序、節(jié)約政府投資資金、促進(jìn)廉政建設(shè)等方面發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。但同時(shí)也必須看到，當(dāng)前的政府投資項(xiàng)目審計(jì)工作面臨的形勢(shì)越來(lái)越復(fù)雜，遇到的困難也越來(lái)越多，主要表現(xiàn)在：一是審計(jì)項(xiàng)目數(shù)量多，審計(jì)力量較弱。近年來(lái)，政府投資工程項(xiàng)目如雨后春筍般遍地開(kāi)花，數(shù)目越來(lái)越多，體量越來(lái)越大。以鹽都為例，“十一五”期間，全區(qū)固定資產(chǎn)投資總額達(dá)671億元，是“十五”時(shí)期的4.6倍。在海量的政府投資項(xiàng)目面前，審計(jì)機(jī)關(guān)要從項(xiàng)目的決策立項(xiàng)、設(shè)計(jì)、招投標(biāo)、施工、竣工等環(huán)節(jié)進(jìn)行全過(guò)程審計(jì)監(jiān)督，需要的審計(jì)人力、物力也較從前呈幾何倍數(shù)增長(zhǎng)，現(xiàn)從事投資項(xiàng)目審計(jì)的工作人員遠(yuǎn)不能滿足實(shí)際工作需求。同時(shí)，由于審計(jì)的范圍已從單純的投資決算審計(jì)拓展到項(xiàng)目可行性研究、初步設(shè)計(jì)、投融資、項(xiàng)目質(zhì)量、環(huán)境保護(hù)、土地利用等多個(gè)方面，這也對(duì)審計(jì)人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)提出了新的挑戰(zhàn)。要全面履行好重大政府投資項(xiàng)目的審計(jì)監(jiān)督職能，審計(jì)資源在數(shù)量和質(zhì)量上都還有很大提升的必要。二是審計(jì)周期長(zhǎng)，風(fēng)險(xiǎn)控制難。就目前而言，大多數(shù)投資項(xiàng)目審計(jì)仍采用組織中介協(xié)審這一傳統(tǒng)模式，周期一般較長(zhǎng)。加之施工合同不規(guī)范，簽證不及時(shí)，設(shè)計(jì)變更隨意，隱蔽工程多，對(duì)項(xiàng)目潛在的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)不能完全控制。從目前來(lái)看，相當(dāng)數(shù)量的政府投資工程都存在因工程設(shè)計(jì)變更而追加投資的問(wèn)題。追加的投資占整個(gè)單位工程竣工結(jié)算的比例，少則5%左右，多則接近20%，甚至可達(dá)50%。而設(shè)計(jì)變更的過(guò)程中，往往真實(shí)性無(wú)法保證，極易造成國(guó)有資產(chǎn)流失和投資資金的浪費(fèi)。三是制度不健全，監(jiān)督有缺失?，F(xiàn)行體例中，雖然建立有上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行檢查監(jiān)督的機(jī)制，實(shí)際上，這樣的監(jiān)督性質(zhì)仍然屬于內(nèi)部的同體監(jiān)督，未接受外界獨(dú)立的實(shí)質(zhì)性監(jiān)督。對(duì)審計(jì)監(jiān)督實(shí)行再監(jiān)督的制度安排缺失，給少部分審計(jì)人員帶來(lái)徇私舞弊的空間。被審計(jì)單位或個(gè)人給審計(jì)人員以某些利益來(lái)作為減少審計(jì)監(jiān)督活動(dòng)和逃避制裁的交易條件，使得社會(huì)公共利益受到嚴(yán)重?fù)p失。

二、鹽都區(qū)創(chuàng)新投資審計(jì)信息化監(jiān)督的做法

多年來(lái)，鹽城市鹽都區(qū)審計(jì)局為構(gòu)建廉政風(fēng)險(xiǎn)防范的長(zhǎng)效機(jī)制，按照“用制度規(guī)定流程、用流程規(guī)范行為、用行為優(yōu)化管理、用管理完善制度”的思路，逐步探索形成了內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、實(shí)用有效的政府投資審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)防范制度體系。一是通過(guò)出臺(tái)《關(guān)于印發(fā)委托社會(huì)中介機(jī)構(gòu)參與公共工程審核服務(wù)的考核辦法》，落實(shí)了中介機(jī)構(gòu)工程審計(jì)情況周匯報(bào)、月會(huì)辦制度，規(guī)定中介機(jī)構(gòu)“只做事、不做主”。對(duì)中介機(jī)構(gòu)的選擇，則通過(guò)優(yōu)選中介庫(kù)并通過(guò)招投標(biāo)的辦法讓其參與到工程審計(jì)中去；二是制發(fā)了《政府公共工程審計(jì)業(yè)務(wù)例會(huì)制度》，要求對(duì)“三大一多（審計(jì)項(xiàng)目體量大、核增（減）幅度大、審計(jì)結(jié)果爭(zhēng)議大、簽證多）”的項(xiàng)目每周會(huì)辦一次，嚴(yán)格控制審計(jì)自由裁量權(quán)；三是出臺(tái)了《鹽都區(qū)人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府投資公共工程預(yù)（概）算和決算報(bào)審及簽證備案工作的意見(jiàn)》，要求凡是實(shí)行公開(kāi)招標(biāo)發(fā)包的政府投資項(xiàng)目，建設(shè)單位必須把所有工程簽證報(bào)鹽都區(qū)審計(jì)局及相應(yīng)主管部門備案。強(qiáng)調(diào)各建設(shè)單位要嚴(yán)格控制工程變更，確保簽證所涉事項(xiàng)（造價(jià)、工期等因素調(diào)整）符合現(xiàn)行有關(guān)工程造價(jià)、工期等方面的編制規(guī)定。此外，鹽都區(qū)審計(jì)局還通過(guò)完善黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制、堅(jiān)持三級(jí)復(fù)核、實(shí)行審計(jì)質(zhì)量過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究和與中介機(jī)構(gòu)簽定《廉政合同》等方法來(lái)保證審計(jì)質(zhì)量，促進(jìn)加強(qiáng)廉政建設(shè)的力度。

為實(shí)現(xiàn)對(duì)投資項(xiàng)目的遠(yuǎn)程監(jiān)管，提高審計(jì)質(zhì)量和效率，鹽都區(qū)審計(jì)局專門投資10多萬(wàn)元設(shè)計(jì)建立了“鹽都區(qū)政府投資項(xiàng)目審計(jì)管理平臺(tái)”（以下簡(jiǎn)稱平臺(tái)）。該平臺(tái)是基于互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)提供在線服務(wù)的軟件系統(tǒng)（SaaS模式），按照系統(tǒng)性、可操作性、兼容性和安全性原則設(shè)計(jì)，以審計(jì)主管部門需求為重點(diǎn)，將參與工程的相關(guān)單位納入管理平臺(tái)中，具有操作方便快捷、資料形象客觀、運(yùn)行高效安全、成果資源共享的特點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)了“國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)牽頭組織審計(jì)項(xiàng)目+委托內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和檢查考核+社會(huì)中介機(jī)構(gòu)具體實(shí)施審計(jì)項(xiàng)目+平臺(tái)監(jiān)控”的跟蹤審計(jì)運(yùn)行新模式。從2012年3月份全面推行以來(lái)，已有57個(gè)區(qū)級(jí)重點(diǎn)工程項(xiàng)目通過(guò)平臺(tái)進(jìn)行了現(xiàn)場(chǎng)跟蹤和決算審計(jì)資料的流轉(zhuǎn)，所涉項(xiàng)目合計(jì)中標(biāo)價(jià)25.89億元，共涉及17家造價(jià)咨詢單位、69名審計(jì)人員，累計(jì)填報(bào)審計(jì)資料1 726頁(yè)、圖片2 000多張，提出審計(jì)意見(jiàn)和合理化建議500條以上，核減工程造價(jià)和促進(jìn)節(jié)約建設(shè)資金7 000余萬(wàn)元。具體成效有以下幾個(gè)方面：一是保證了管理平臺(tái)與AO和OA的無(wú)縫對(duì)接。根據(jù)“金審工程”的要求，管理平臺(tái)在開(kāi)發(fā)過(guò)程中與AO和OA系統(tǒng)保持高度一致。審計(jì)人員可以從OA下載項(xiàng)目和人員信息，導(dǎo)入平臺(tái)，建立項(xiàng)目，也可以在平臺(tái)中將項(xiàng)目信息打包導(dǎo)入AO，供審計(jì)組成員共享使用，符合審計(jì)人員平時(shí)的工作習(xí)慣。二是拓展了審計(jì)內(nèi)容。管理平臺(tái)設(shè)置了審計(jì)日志、現(xiàn)場(chǎng)勘查記錄表、簽證流程控制表、國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)意見(jiàn)單和月度小結(jié)等五種跟蹤審計(jì)文本形式。每月底，審計(jì)人員可將本月涉及項(xiàng)目的大致投資額、工程進(jìn)展、工程質(zhì)量、付款情況、監(jiān)理履職情況、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、問(wèn)題整改和審計(jì)建議采納情況等及時(shí)進(jìn)行小結(jié)。三是規(guī)范了審計(jì)流程。實(shí)現(xiàn)了跟蹤審計(jì)單位、決算審計(jì)單位、審計(jì)協(xié)會(huì)和審計(jì)機(jī)關(guān)之間的協(xié)同辦公。審計(jì)機(jī)關(guān)、審計(jì)協(xié)會(huì)可隨時(shí)通過(guò)平臺(tái)抽查到跟蹤項(xiàng)目具體的工程進(jìn)度、審計(jì)實(shí)施情況。各審計(jì)組按要求及時(shí)上報(bào)，重大問(wèn)題即時(shí)匯報(bào)、審計(jì)機(jī)關(guān)、審計(jì)協(xié)會(huì)迅速答復(fù)，切實(shí)改變了以前問(wèn)題上傳和處理意見(jiàn)下達(dá)周期較長(zhǎng)的局面，也有效防止了中介機(jī)構(gòu)和一線審計(jì)人員不作為、慢作為、亂作為情況的發(fā)生，降低了審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。四是提高了工作效率。審計(jì)人員可以通過(guò)平臺(tái)填報(bào)跟蹤審計(jì)資料，每天上傳審計(jì)日記和其他資料，對(duì)跟蹤審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、審計(jì)意見(jiàn)及建議和審計(jì)主要成果等進(jìn)行記錄，審計(jì)機(jī)關(guān)職能科室相關(guān)人員通過(guò)審查資料，對(duì)問(wèn)題作出批復(fù)處理意見(jiàn)，跟蹤審計(jì)人員通過(guò)手機(jī)郵箱收到短信提醒，按要求進(jìn)行整改。審計(jì)協(xié)會(huì)相關(guān)人員每天了解項(xiàng)目情況，協(xié)審單位和現(xiàn)場(chǎng)跟蹤審計(jì)人員每天匯報(bào)情況，使得投資項(xiàng)目審計(jì)信息反饋的及時(shí)性大大提高，使許多問(wèn)題的處理周期明顯縮短。五是實(shí)現(xiàn)了快速反應(yīng)。特別是對(duì)隱蔽工程、設(shè)計(jì)變更和詢價(jià)定價(jià)等審計(jì)焦點(diǎn)問(wèn)題，能實(shí)現(xiàn)客觀記錄和快速反應(yīng)：對(duì)各類隱蔽工程，現(xiàn)場(chǎng)圖片和視頻全程跟蹤記錄，客觀真實(shí)地反映了其工程的原始狀況；對(duì)重大簽證變更事項(xiàng)的相關(guān)資料及人員簽證，在系統(tǒng)內(nèi)及時(shí)上傳，保留痕跡，彌補(bǔ)了事后審計(jì)只能提問(wèn)題而無(wú)法整改的缺陷。

三、構(gòu)建富有特色的政府投資審計(jì)信息化監(jiān)控體系的設(shè)想和建議

1.建立審計(jì)聯(lián)席會(huì)議和中介庫(kù)制度。由政府部門牽頭，監(jiān)察局、審計(jì)局、住建局、交通局、水務(wù)局、招投標(biāo)辦等單位參加，對(duì)投資工程審計(jì)中的中介管理、重大疑難問(wèn)題等事項(xiàng)定期召開(kāi)審計(jì)聯(lián)席會(huì)議進(jìn)行會(huì)辦、研究，確保工程投資審計(jì)順利進(jìn)行。同時(shí)，要建立好紀(jì)檢部門、招投標(biāo)辦和審計(jì)機(jī)關(guān)等相關(guān)單位所涉中介機(jī)構(gòu)互通機(jī)制，建立起統(tǒng)一的中介機(jī)構(gòu)管理平臺(tái)，委托審計(jì)協(xié)會(huì)組織檢查考核，凡審計(jì)復(fù)核誤差連續(xù)多年在一定比例以上、有重大違紀(jì)違規(guī)行為或有其他工作劣跡的，納入到中介庫(kù)黑名單，將其永遠(yuǎn)踢出審計(jì)中介市場(chǎng)。

2.項(xiàng)目審計(jì)引入招投標(biāo)制。借鑒建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)管理方法，由投資項(xiàng)目審計(jì)的責(zé)任主體審計(jì)機(jī)關(guān)在一定范圍內(nèi)公告審計(jì)項(xiàng)目招標(biāo)信息，發(fā)布審計(jì)項(xiàng)目的完成時(shí)限、成果要求等約束性條件，最終通過(guò)對(duì)審計(jì)中介機(jī)構(gòu)資格預(yù)審、審計(jì)項(xiàng)目實(shí)施方案、投標(biāo)人以往審計(jì)工作業(yè)績(jī)等方面的綜合評(píng)比確定中標(biāo)人，并輔以今后重大項(xiàng)目有優(yōu)先審計(jì)權(quán)等激勵(lì)制度，達(dá)到將最優(yōu)秀資源配置到最重要審計(jì)項(xiàng)目上的目的。同時(shí)，審計(jì)協(xié)會(huì)每年可抽選一定比例項(xiàng)目，由其他中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行復(fù)審，凡核減誤差超過(guò)一定比例的，取消其項(xiàng)目審計(jì)的相應(yīng)資格和權(quán)利。

3.完善信息公開(kāi)機(jī)制。政府投資項(xiàng)目審計(jì)情況在適當(dāng)時(shí)候也要像其他審計(jì)項(xiàng)目一樣，實(shí)行對(duì)外公告，及時(shí)、全面地將審計(jì)項(xiàng)目基本情況、審計(jì)發(fā)現(xiàn)的主要問(wèn)題和整改情況全面定期公告，提高機(jī)關(guān)行政行為的透明度，以便更廣泛地接受社會(huì)和輿論監(jiān)督。完善政府投資項(xiàng)目審計(jì)信息公開(kāi)機(jī)制，除了保障公眾的知情權(quán)外，還有一個(gè)重要含義就是雙向反饋，要求審計(jì)機(jī)關(guān)、審計(jì)協(xié)會(huì)重視公眾的反饋意見(jiàn)，并以此為依據(jù)調(diào)整審計(jì)工作方法，改進(jìn)審計(jì)工作作風(fēng)，反向促進(jìn)審計(jì)工作，提高審計(jì)質(zhì)量。

4.建立對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)監(jiān)督的再監(jiān)督制度。就工程領(lǐng)域?qū)徲?jì)而言，個(gè)別審計(jì)人員弄虛作假、徇私舞弊在一定程度上還存在著，近年來(lái)發(fā)生在審計(jì)機(jī)關(guān)工程審計(jì)領(lǐng)域的案例也充分證明了這一點(diǎn)。因此，必須建立對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)監(jiān)督的再監(jiān)督制度。對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)協(xié)會(huì)的工作人員沒(méi)有依法有效地發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督職責(zé)的失職行為進(jìn)行監(jiān)督，并依法追究責(zé)任?？煽紤]在審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)協(xié)會(huì)外部設(shè)置檢查有關(guān)執(zhí)法部門失職行為的再監(jiān)督機(jī)構(gòu)，這個(gè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)單高效，不至于造成形同虛設(shè)的“監(jiān)督的監(jiān)督者”的怪圈，切實(shí)發(fā)揮出制約監(jiān)督主體行為的作用，確保監(jiān)督權(quán)不被濫用和被作為尋租的資源，完成“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者”的制度設(shè)計(jì)。

5.推廣運(yùn)用政府投資項(xiàng)目審計(jì)管理平臺(tái)。政府投資項(xiàng)目審計(jì)管理平臺(tái)是符合投資審計(jì)工作特點(diǎn)、適應(yīng)審計(jì)人員使用習(xí)慣、切合審計(jì)工作實(shí)際的管理平臺(tái)，在規(guī)范管理、控制質(zhì)量、提高效率、防范風(fēng)險(xiǎn)等方面發(fā)揮了重要作用，應(yīng)在更大范圍和更廣領(lǐng)域推廣使用該平臺(tái)?？刹扇⌒麄鳌⑴嘤?xùn)和運(yùn)用三管齊下的手段，切實(shí)加快平臺(tái)的使用進(jìn)程。同時(shí)，要梳理和發(fā)現(xiàn)平臺(tái)使用過(guò)程中出現(xiàn)的各種問(wèn)題，及時(shí)加以改進(jìn)和完善，從而使管理平臺(tái)在審計(jì)實(shí)踐中不斷得到豐富、拓展和完善。