正外部性激勵視野下的農村金融監管改革探析

摘要：我國傳統農村金融監管是以負外部性的克服為目標，近年來已經逐漸意識到激勵性措施的重要性，并開始重視和探索激勵農村金融正外部性的具體實踐，農村金融監管思路開始從負外部性的克服向正外部性的激勵轉變。目前，我國農村金融監管在正外部性激勵的具體實踐中，整體上激勵不足，但個別措施存在外部性“過度激勵”問題，且對諸監管目標的宏觀協調不夠。應以“降低門檻、放松準入”為導向完善市場準入激勵，以調適創新產品監管為核心強化市場運行激勵，以設置有序的法律退出通道為目標形成市場退出激勵，以嚴格限定政府援助條件為切入點約束政府救助激勵，進而實現我國農村金融監管從克服負外部性向激勵正外部性的轉變。

關鍵詞：農村金融監管；農村金融服務；激勵正外部性；克服負外部性；市場準入激勵；市場運行激勵；市場退出激勵；政府救助激勵

中圖分類號：F832.35 文獻標志碼：A 文章編號：16748131（2013）06001908

一、引言

“三農”問題一直是中國發展的關鍵問題，農村建設的繁榮、農業發展的穩健、農民生活的富裕，直接決定著中國未來發展的廣度和高度。農村、農業、農民的發展都不開錢，可以說，“三農”發展最重要的是錢，最缺的還是錢，解決好農村“錢”的問題，也就基本解決好了“三農”問題。農村金融業的發展為農村發展帶來了源源不斷的財力，為解決農村發展的資金問題開辟了新途徑，對農村進一步發展起著舉足輕重的作用。但我國傳統的農村金融監管制度一貫堅持負外部性克服的價值理念，過于注重金融安全而忽視金融效率，客觀上阻礙了農村金融業的進一步發展。近年來，隨著農村金融業的深化發展，理論界和實務界均越來越重視農村金融監管對正外部性的激勵，這種思路的轉變，為農村金融監管的實踐探索提供了一條新的進路。

二、農村金融監管的轉變：從負外部性的克服到正外部性的激勵

我國農村金融監管經歷了監管思路的巨大轉變，即從傳統金融監管的負外部性克服轉變為新型農村金融監管的正外部性激勵。對外部性的涵義作一個清晰的理解，是理解這個轉變過程的邏輯起點，只有對正外部性和負外部性有了確切的理解，更進一步的理論探討才有真正意義。

1.“外部性”的涵義

關于“外部性”的定義并未有統一的表述。從生產主體來看，外部性可以被界定為“那些生產或消費對其他團體強征了不可補償的成本或給予了無需補償的收益的情形”（薩繆爾森和諾德豪斯）。從接受主體來看，外部性則可以理解為，“當一個行動的某些效益或成本不在決策者的考慮范圍內的時候所產生的一些低效率現象：也就是某些效益被給予，或某些成本被強加給沒有參加這一決策的人”（蘭德爾）。如果以較為精確的數學語言表達則可以如布坎南和斯塔布爾賓所描述的：只要某人的效用函數或某廠商的生產函數所包含的某些變量在另一個人或廠商的控制之下，就表明該經濟中存在外部性（胡元聰，2010）。雖然表達迥異，但核心要義卻彼此相通，即收益享有主體與成本負擔主體的非自主性不對稱。由此，外部性又可分為負外部性和正外部性：以社會成本（或第三人成本）供給私人收益則表現為負外部性；相反，以私人成本供給社會收益（或第三人收益）則表現為正外部性。

2.傳統農村金融監管：以負外部性克服為目標

我國金融監管出現伊始，金融安全就成為金融監管工作無可爭議的核心理念和重要目標，而我國的特定歷史背景更使得金融安全在金融監管中得到尤為突出的強調。由于我國1978年所開啟的市場經濟改革在路徑和模式上并無先例可循，而隨后發生的蘇東劇變不僅在政治上也在經濟上給予了我國深刻的歷史教訓，因而整個改革對于“穩定”殊為重視，“穩定”被視為改革的前提和基礎。這也在農村金融領域的改革中得到表現得，金融安全被置于極為突出的位置。與此相應，近30年來的農村金融監管也幾乎將金融安全視為唯一目標，換言之，農村金融監管理論與實踐主要圍繞克服負外部性的主題展開。

然而，單純重視規制或限制常常會導向一種規制悖論，通過規制或限制實現再分配的努力容易傷害到那些境況最差的人（凱斯·R·桑斯坦，2008）。以負外部性克服為目標的金融監管往往容易給農村金融機構設置過高的“支農”負擔，這雖然從表面上看可以緩解“系統性負投資”的問題，減少農村金融的負外部性，但它同時也抑制了既有農村金融機構的營利能力和新農村金融機構的進入動機，從而減少了農村金融資源的供給，這不但不能真正解決“系統性負投資”、讓農民致富，反而使農民處境更為困難。特別是近年來農村金融在效率上的拙劣表現使得傳統農村金融監管理念與實踐越發受到質疑，而普惠金融的起步與發展也開始要求滯后的農村金融監管必須做出調整，以適應農村金融發展的現狀與未來趨勢。

因此，單純注重以限制手段克服負外部性的傳統農村監管理念，顯然不是回應外部性問題的理性選擇，農村金融監管的最優方案應是：優先以激勵正外部性的手段解決負外部性問題，即正外部性的激勵為新型農村金融監管的理論鼎革與實踐探索提供了一條新的進路。

3.新型農村金融監管：以正外部性激勵為目標

經濟法上所謂的正外部性激勵，是指降低市場主體的成本和增加市場主體的收益。降低成本，既包括直接地減少資金成本，也包括減輕義務和減免責任；增加收益，既包括增加直接的收益，也包括提供增加收益的機會，如賦予特殊資格和權利。農村金融監管在激勵農村金融的正外部性時，同樣遵循這些基本方法。農村金融監管中，監管者通過供給基礎設施和農戶信用信息資源等公共產品，能夠減少金融機構在相關領域的私人開支；通過給予金融機構適當貸款利率補貼則可以增加金融機構的收益；監管者適度的現場檢查可以減輕金融機構的義務，而降低準入門檻的監管規則調整則為潛在金融機構提供了增加收入的機會。凡此種種，不一而足。

4.農村金融監管正外部性激勵的正當性

在面對正外部性問題時，我們不禁會問：作為一種市場失靈的現象，外部性為何需要被激勵？這是探討激勵正外部性理論的邏輯起點，換言之，有必要解釋農村金融監管激勵正外部性的正當性。

（1）理論基石：農村金融服務促進社會總體福利的最大化

正外部性的存在雖然同樣是一種市場失靈，但它卻提供了某種增進總體福利的契機：當必要且恰當的矯正手段被提供，新的市場均衡點將帶來比不存在該正外部性時更多的社會福利。這種額外的社會福利正是社會對于激勵正外部性的需求。

農村金融服務不僅實現了金融機構利潤增長和農村居民存貸款需求這兩項私益的增進，與此同時也創造了可觀的外部利益（社會利益）。就農村居民整體而言，農村金融的供給為農村居民提供了額外的致富機會，事實上，在大多數發展中國家，獲得金融資源的機會與脫貧致富是緊密相關的（Kendall，2008）；就社會整體而言，農村金融的供給增強了農村居民增收能力和整個農村經濟的活力，并增強了農村為整個社會提供更高水平的農業產品和服務的潛力。更廣義地講，農村金融的社會效益還涵括了農村金融對于國家政策的服務、對于國家穩定的作用以及對于整個國家經濟發展的促進（胡元聰 等，2010）。可見，良好的農村金融服務顯然具有正外部性。

（2）現實考慮：農村金融服務需求與供給的不平衡性

社會對于額外福利或外部利益的需求要求法律有所作為，經濟法雖然不直接供給這些額外福利或外部利益，但可以通過激勵某些正外部性的產生而促成需求的滿足。激勵這種正外部性并矯正其失靈，關鍵在于進行妥當的制度安排，為其提供適當的“利益補貼”，彌補其在提供社會福利時所負擔的成本或增加其提供社會社會福利時的自身收益，從而實現供需以及利益分配的新平衡。

農村金融服務提供正外部性，其市場失靈（效率損失）的表征同樣明顯。如圖1所示，需求曲線僅是私人價值的反映，由于社會價值高于私人價值，社會價值曲線在需求曲線之上，并在其與供給曲線相交處取得最適量。由此，結論顯而易見，市場所能提供的農村金融服務量小于社會最適量。事實上，我國農村金融市場中的這個差值相當龐大。因為農村市場風險大、收益小、成本高，金融服務供給更傾向于城市而非農村，市場均衡處的供給量十分有限。與此同時，農業、農村和農民的發展已越發離不開金融業的支持，“三農”對于金融資源的需求不斷增長，由此引發的供需矛盾必須通過激勵方式供給正外部性予以解決。

三、農村金融監管正外部性激勵的現狀及問題

1.我國農村金融監管正外部性激勵的現狀

在統籌城鄉發展的背景下，農村金融的發展愈來愈受到重視，農村金融監管也開始在安全、效率和普惠之間尋求新的平衡，近年來，在激勵農村金融正外部性上的政策和立法實踐不斷推展。

2006年12月銀監會發布《關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策更好支持社會主義新農村建設的若干意見》，就放寬農村銀行業金融機構準入政策作出了總體安排，尤其是調低了注冊資本，取消了營運資金限制，“根據農村地區金融服務規模及業務復雜程度，合理確定新設銀行業金融機構注冊資本”。縣（市）、鄉（鎮）設立的村鎮銀行，注冊資本底線分別為300萬元和100萬元；而在鄉（鎮）和行政村新設立的信用合作組織，注冊資本底線分別為30萬元和10萬元。就監管措施而言，該文件也有一定的安排，對“資本充足率大于8%、不良資產率在5%以下的，監管機構可適當減少對其現場檢查的頻率或范圍，支持其穩健發展。”

2008年5月，銀監會和人民銀行發布《關于小額貸款公司試點的指導意見》，以期進一步引導資金流向農村和欠發達地區，其中亦不乏激勵性措施。在貸款利率方面，“利率上限放開，但不得超過司法部門規定的上限，下限為人民銀行公布的貸款基準利率的0.9倍，具體浮動幅度按照市場原則自主確定。”以此擴容小額貸款公司的利潤空間。此外，小額貸款公司依法合規經營，沒有不良信用記錄的，在股東自愿的基礎上，按照相關法律、法規可以改造為村鎮銀行，這為其提升盈利能力、轉制銀行敞開了大門。

2008年10月，人民銀行、銀監會出臺《關于加快推進農村金融產品和服務方式創新的意見》明確指出“要堅持市場化和政策扶持相結合的原則，以市場化為導向，以政策扶持為支撐，健全和完善正向激勵機制，充分調動和激發各類市場主體內在積極性和創造性”；在配套措施當中繼續強調了“寬準入”原則，并釋放了放開金融產品創新的信號，同時也鼓勵地方政府建立涉農貸款風險補償制度和貸款貼息。2010年中國人民銀行、銀監會、證監會、保監會聯合發布的《 關于全面推進農村金融產品和服務方式創新的指導意見》則對2008年文件的精神給予了深化和拓展，激勵措施一脈相承。

此后，銀監會的《關于農村中小金融機構實施富民惠農金融創新工程的指導意見》《中國銀監會關于鼓勵和引導民間資本進入銀行業的實施意見》等文件在激勵農村金融正外部性方面也都做了方向性提示和部分制度性調整。前者對于金融產品創新的激勵和后者對于民間資本參與農村金融機構重組的激勵都可以看作是對激勵正外部性的積極回應《關于農村中小金融機構實施富民惠農金融創新工程的指導意見》倡導創新激勵機制，“建立富民惠農金融創新專項獎勵制度和免責機制，充分激發員工創新潛能。監管部門要從實際效果出發，建立農村金融創新科學評價機制，并將考核結果作為支農服務評價和監管評級的重要內容。”《中國銀監會關于鼓勵和引導民間資本進入銀行業的實施意見》指出，“進一步加大引導和扶持力度，鼓勵民間資本參與農村金融機構重組改造。通過并購重組方式參與農村信用社和農村商業銀行風險處置的，允許單個企業及其關聯方階段性持股比例超過20%。”此外，“支持民營企業參與村鎮銀行發起設立或增資擴股。村鎮銀行主發起行的最低持股比例由20%降低為15%。”。由此表明，我國農村金融監管已經逐漸意識到激勵性措施的重要性，并開始重視和探索激勵正外部性的具體實踐。

2.我國農村金融監管正外部性激勵存在的問題

從近年來的實踐探索來看，農村金融監管的著眼點已經不再局限于限制和懲罰，激勵性措施的采用正逐漸成為新的動向。然而，良好的總體趨勢仍然掩飾不住實踐中存在的諸多問題。

（1）農村金融監管制度整體上仍激勵不足

農村金融監管對于正外部性的激勵，很多措施和思路尚未落實于制度之中，政策措施本身所固有的不穩定性使其能否落實于實踐仍然在很大程度上取決于監管者的個體意志。例如，政策雖然強調創新激勵機制，要求“建立富民惠農金融創新專項獎勵制度和免責機制，充分激發員工創新潛能”，但在措施層面卻未能落實，在具體實踐中究竟如何操作亦缺少指引，至于應當推進到何種程度，乃至是否必須強制推進都只能取決于具有一定偶然性和隨意性的行政機關內部約束。

（2）個別農村金融監管措施存在外部性過度激勵問題

法律對于外部性的激勵需要有合理的限度，適度的外部性激勵能夠收獲共贏的效果，然而一旦激勵過度，過分地運用激勵手段必將弱化法律固有的規范和懲罰功能，降低法律的權威性，并誘發負外部性問題，最終導致市場效率得不償失地貶損。目前，一些地方政府對于農村信用社等金融機構的隱性擔保正是過度激勵的典型體現，政府財政在對待問題金融機構上的過度寬容十分容易誘發金融機構的道德風險。如果財政救助成為一種常態乃至必然，那么農村金融機構便會在日常的經營中放松警惕，在政府的隱性擔保下有恃無恐地追求具有高回報的高風險業務，而由政府承擔經營失敗的成本。尤其是那些規模龐大的金融機構由于其倒閉往往易于引發系統性金融風險，更容易受到財政的惠顧，這在誘發道德風險的同時也滋生了不公平競爭。“大而不倒”（too big to fail）便是隱形擔保直接導致的負外部性問題，即如果金融機構足夠龐大，影響力足夠顯著，當它陷入困境時政府便難以坐視不管，由此導致因金融機構自身造成的損失卻由納稅人共同埋單；換言之，正是因為監管者給予那些具有特殊地位的金融機構以隱性擔保的過度激勵，正外部性的正能量未能得到有效引導，反而激發了隱匿于暗處的負外部性。2008年美國金融危機中，美國國際集團（AIG）便由于“大而不倒”而頗受質疑。

我國農村金融市場中雖然鮮有“大而不倒”的金融機構個體，但農村金融市場上的金融機構多擁有國有資產或集體財產，由無數被隱性擔保著的個體共同形成了“大而不倒”的體系（尤其是信用社體系），與“大而不倒”相似的情形亦不容忽視。擁有國有資產的金融機構多會認為在發生金融風險時理應獲得財政救助，而那些集體產權的金融機構往往也會考慮到當下政府的維穩需要而認為能夠得到財政救助；如果財政部門通過實際行動默許或通過法律文件承諾危機情形中的財政救助，則將會更強化這種期許。2012年7月，河北省肅寧縣尚村農信社正式進入破產司法程序，成為全國首家被批準破產的農村信用社，這似乎傳遞出農村金融機構市場退出機制改革的決心，然而深究事實，我們不無遺憾地發現：早在2001年該農信社就已經停止營業，它之所以能夠衰頹到破產境地與未能趕上2003年啟動的農信社改革不無關系；此外，尚村農信社2006年就依法申請了破產，直到2012年3月才幾經周折被法院受理，這也從側面反映出監管機關在農信社破產問題上的猶豫和遮掩（李靜瑕，2012）。

（3）農村金融監管制度缺乏對諸監管目標的宏觀協調

農村金融監管既要保證安全，又要促進效率和推進普惠，雖然各目標之間存在一定的矛盾，但對立并不時時處處存在，可以通過一定的機制實現目標的共存共融。通過制度的設計或調適促使諸目標共同實現，顯然是農村金融監管激勵正外部性的最優選擇，但目前的實踐探索在這方面的嘗試卻尚顯不足。例如，在放寬小額貸款公司準入的同時，卻未能很好處理如何激勵其從事并拓展支農業務的問題。作為我國目前以及未來一段時期內農村微型金融的主要依靠力量之一，小額貸款公司的主要利潤來源常常并不是涉農貸款，而是對于城市居民和企業的貸款（其在回報率和風險控制方面往往要優于涉農貸款），因而小額貸款公司具有弱化涉農貸款業務的內在動力和傾向。此外，另一個相關的問題也需要引起我們的注意。依照《關于小額貸款公司試點的指導意見》，“小額貸款公司依法合規經營，沒有不良信用記錄的，可在股東自愿的基礎上，按照《村鎮銀行組建審批指引》和《村鎮銀行管理暫行規定》規范改造為村鎮銀行。”這無疑是對小額貸款公司的巨大激勵，因為可以吸收存款的村鎮銀行比起只貸不存的小額貸款公司而言具有更強的“造血能力”和營利能力。然而，問題也由此而來，政府對于小額貸款公司、村鎮銀行等新型農村金融組織的鼓勵是為了實現農村金融支持的多元化供給，但不同金融組織之間巨大的營利差異卻會產生趨同化的激勵，在具備條件的情況下，轉制為村鎮銀行更符合利益最大化的目標。與此同時，村鎮銀行相較于小額貸款公司更為嚴格的資本要求卻在一定程度上可能減少涉農融資的便利，這又削弱了農村金融正外部性的正能量。因此，如何兼容監管目標，從而最大化地激發農村金融正外部性的正能量，已經成為農村金融監管亟待解決的問題。

四、農村金融監管正外部性激勵的制度完善

要實現農村金融監管對正外部性的適當激勵，必須解決前面提出的實踐探索中所存在的問題。宏觀地講，法律制度的供給（或將政策措施轉化為法律制度）是激勵正外部性的基本方法，也是對激勵性不足和政策措施不穩定性問題的回應。從微觀層面來講，市場是農村金融服務業的基礎，要實現農村金融監管對正外部性的適當激勵，必須從市場入手，完善農村金融監管的相關市場制度；同時，除了完善相關市場制度，農村金融服務業的發展也離不開政府的宏觀調控，因此必須規范政府相關運行制度，具體表現為完善政府救助法律制度。鑒于這是一項涉及眾多領域的系統工程，本文無意于構建起完整的制度體系，而是側重于提供一些相對可行的制度完善的措施和思路。

1.市場準入激勵：以“降低門檻、放松準入”為導向

正是由于農村居民的金融需求長期得不到滿足，民間借貸暗流涌動，又因其游離于監管之外，風險不斷積聚甚至迸發，溫州、鄂爾多斯危機在一定程度上反映了這一嚴峻的事實。正外部性不張與負外部性積聚要求金融監管必須做出應對，“降低門檻、放松準入”已成為農村金融監管的必然選擇和趨勢。所謂“降低門檻、放松準入”并非是將市場準入監管架空，使其形同虛設，而是要盡量排除不合理、過于苛刻的準入條件，簡化準入申請的手續和流程，吸納更多微型金融服務主體進入市場服務于農村金融；“降低門檻、放松準入”也并非放縱風險，而是將監管和風險防范的任務在一定程度上后移，從而協調金融安全與金融普惠的沖突，實現二者的共融與平衡。

放松機構準入不等同于對業務準入監管亦疏于關注，反而應以機構準入的寬松條件作為對農村金融機構業務調控的激勵手段，即降低農村金融機構的準入門檻是為了激勵更多金融機構開發涉農業務。因此，在農村金融監管的業務準入方面，有必要對其業務范圍進行嚴格審查，明確將涉農貸款業務作為小額貸款公司的一項準入條件，避免承載著服務農村金融使命的新興微型金融服務主體曇花一現。

此外，前文已談及小額貸款公司轉制為村鎮銀行的激勵問題，在設置轉制條件時應有特殊安排。現行關于轉制村鎮銀行的法律規定中，一項實質性的限制是《村鎮銀行管理暫行規定》第25條的內容，即“村鎮銀行最大股東或惟一股東必須是銀行業金融機構。最大銀行業金融機構股東持股比例不得低于村鎮銀行股本總額的20%”。2012年5月中國銀監會出臺《關于鼓勵和引導民間資本進入銀行業的實施意見》，已將該比例調低，即“支持民營企業參與村鎮銀行發起設立或增資擴股。村鎮銀行主發起行的最低持股比例由20%降低為15%”。但僅僅在“發起行持股比例”上的設計未能充分考慮金融普惠問題，因而并不能將激勵最優化。值得嘗試的一個辦法是創設另一項準入限制，即小額貸款公司在申請轉制前的“支農業績”。通過小額貸款公司的“支農業績”限制，一方面可以調節市場中小額貸款公司和村鎮銀行的數量比例，另一方面也將為小額貸款公司主動拓展涉農業務提供有效的激勵，并減少因強制性規定涉農業務指標而造成的市場扭曲和效率減損。至于具體的業績指標不宜由法律統一規定，而應當由各地方監管機構根據本地區的實際情況進行有針對性的設計和規定，但總的來說都應該包括的指標有：累計涉農貸款總額、涉貧困農戶貸款總額、涉農貸款總額及其所占貸款總額的比例、涉貧困農戶貸款總額及其所占涉農貸款總額和總貸款的比例、涉農貸款筆數及其所占貸款總筆數的比例、涉貧困農戶貸款筆數及其所占涉農貸款筆數和貸款總筆數的比例等。

2.市場運行激勵：以調適創新產品監管為核心

調整好市場準入規則，吸納更多金融機構進入農村金融市場并不意味著激勵的終結，在市場運行環節，金融監管仍然存在有所作為的空間和機會。其中，對農村金融創新產品監管的調適，便能夠釋放出正外部性激勵功能的潛力。

（1）設計創新激勵機制

對于農村金融創新產品監管的調適，首先要解決的是創新激勵機制的問題。金融創新不可避免地伴隨著風險以及由此而來的責任，責任負擔的減輕必然能夠減少研發人員、高管的顧慮，從而激勵其創造更多的金融創新產品。因此，免責機制是激勵創新的一項關鍵性舉措。但必須謹慎的是，免責機制的適用須有范圍的限定。從農村金融產品創新的現實情況來看，存在著兩種主要的產品形式：從當前來看，創新范圍最廣、品種最多的是信貸產品；從未來前景而言，將逐漸得到重視和發展的是投資理財產品。前者在風險和金融消費者保護方面相對可控、易控，免責機制具有適宜的可行性，而后者在風險和金融消費者保護方面卻易于滋生隱患，因而不宜適用免責機制。此外，創新激勵機制也可考慮農村金融機構監管評級調整，在資本充足狀況、資產質量狀況、管理狀況、盈利狀況、流動性狀況之外加入適當權重的農村金融產品創新狀況作為一項評級要素，在此基礎上，將金融創新狀況和以金融創新為評級要素的監管評級結果與對金融機構優惠性政策相掛鉤。如：對于推動農村金融產品和服務方式創新的涉農金融機構給予準入方面的便利，對其基層機構網點布局調整可實施市場準入綠色通道，對其風險可控的新業務可實行備案制，并對其跨區域兼并重組、出資設立新型農村金融機構或分支機構給予必要支持；對于農村信用社則可以優先考慮將其改制為農村銀行類機構。為保障激勵措施的確定性和公信力，需要將優惠政策的取得條件和程序法定化；同時，為了避免催生不公平競爭問題，政策優惠也應當有必要限度，須以不破壞競爭秩序為限，并為異議者（應限定為存在競爭關系的金融機構）提供救濟方式和渠道。

（2）增設冷靜期制度

在創新激勵機制之外，農村金融產品監管在激勵正外部性時可以嘗試一項策略性制度設計，即冷靜期制度。冷靜期制度源于英國1964 年《租賃買賣法》中針對上門推銷制定的“冷靜期”條款，該法第4 條規定，買受人在自收到正式合同的副本之日起4 日內可以隨時以書面文書通知解除合同，將物品返還（鞠曄，2012）。此后，1972年美國國際貿易委員會頒布的規定、1974年美國修正的《消費者信貸保護法》以及2008 年歐盟的《消費者權利指令》等法律文件都對冷靜期規則作了安排（馬忠法，2010）。

冷靜期規則最初僅適用于上門買賣，但隨著社會經濟生活的日漸發展和豐富以及交易形式的不斷出現，其適用范圍得到有限拓展。在金融業日漸發達的當下，將這一規則引入農村金融創新產品（主要是理財金融產品）交易中同樣具有必要性和正當性，且對于激勵農村金融正外部性具有現實意義。農村金融創新產品交易中存在著明顯的信息不對稱現象，消費者在交易時憑借有限信息難以做出準確判斷，金融創新產品所固有的復雜性更加劇了這種困難，而消費者在地位上相較于金融機構的絕對弱勢又進一步限制了其交易的“自由”。在這樣的情況下，消費者極有可能是基于不真實的意思表示而做出交易決定，賦予消費者以“后悔權”顯然是必要的。盡管權利的配置是傾斜性的，但這并不產生消極后果，消費者行使“后悔權”后，交易雙方履行返還義務，由于金融產品的無形性和非消耗性，金融機構并不因此遭受損失；與此同時，冷靜期規則的設計會鼓勵而非抑制農村居民的金融理財投資，從而促使農村金融消費者和農村金融機構實現共贏。因此，外觀上的限制和約束在客觀上卻可以取得激勵正外部性的效果。

在具體規則設置上，冷靜期應主要適用于投資理財類金融產品，對于信貸類創新產品，鼓勵而不強制適用冷靜期。考慮到我國當下農村居民的文化水平和收入情況，宜規定相對較長的冷靜期，具體期限可以考慮設計為5到10日，不同風險等級的金融產品則由金融機構自主調整具體期限，如對于保本穩健型結構性產品、部分保本型結構性產品、非保本型結構性產品，根據其風險等級逐步升高的特征而逐步延長冷靜期時間。

3.市場退出激勵：以設置有序的法律退出通道為目標

農村金融監管在激勵正外部性時須有必要的限制，需要通過必要的制度設計抑制因正外部性的“過度激勵”而導致的負外部性。就農村金融市場退出法律體系和制度設計而言，尤應著力于填補農村金融機構重組和破產法律制度的空白。應當說，只有為農村金融機構設定好退出通道，才能真正建立起優勝劣汰的競爭性農村金融市場。雖然我國的農村金融市場因大多金融機構規模較小尚不存在“大而不倒”的可能性，但是出于維穩考慮以及基于某些非正當的利益交換關系，實踐中政府仍然會為運營失敗的農村金融機構埋單。建立健全農村金融行業市場退出法律體系總的思路是：雖然重整、拯救危機金融機構是首選，但是對于病入膏肓、無法救治的危機金融機構有必要設置有序的法律退出通道，以保證金融機構整體的生態健康（王志勤，2011）。具體來講，一是整合現行法律、法規關于金融機構撤銷的規定，修改完善《金融機構撤銷條例》，解決新興農村金融市場主體的法律適用問題，并轉化成法律。二是將《高風險農村信用社并購重組的指導意見》的內容予以完善并轉化為法律，拓展適用對象，將新型農村金融市場主體納入調整范圍。三是修訂《企業破產法》或單獨制定《金融機構破產法》，并專章設定農村金融機構破產的具體制度。

4.政府救助激勵：以嚴格限定政府援助條件為切入點

完善對于問題金融機構的政府救助法律制度，關鍵在于要限制政府的“隱性擔保”和過度激勵。因此，有必要為政府援助問題農村金融機構設置必要的條件。值得嘗試的方案是，政府只有在滿足以下條件時才能夠給予救助：政府救助起到實質性作用，即經過援助金融機構能夠在適當的時期內恢復經營能力；成本收益衡量下不致成本不合理地高于收益，亦即將成本控制在最小限度內；最低程度地扭曲農村金融市場；具有合理補償存款農民損失的相應方案；救助只能維持在合理的期限內（可考慮6個月或1年）；必要時鼓勵私人資本參與救助。此外，就策略上而言，不宜對政府援助條件作出過于精確的限定，反而可以訴諸“建設性模棱兩可”，即政府援助條件被有意設計得模棱兩可，由于問題金融機構在這種情況下不確定自己是否能夠得到援助而形成一種潛在壓力，促使其在日常經營中謹慎行動（邢會強，2007）。通過政府援助條件的嚴格限定，可以限制政府對農村金融機構的隱性擔保，從而將對農村金融正外部性的激勵限定在合理程度內。

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