論新型城鎮化的制度訴求及建構路徑

摘要：新型城鎮化具有五大基本內核：農民工市民化是核心，公共服務均等化是保障，壯大二、三產業是基礎，城鄉協調發展是根本，城市文化建設是靈魂。推進新型城鎮化主要面臨五大制度訴求：土地制度從城鄉分割到城鄉一體，財政轉移支付制度從專項轉移支付到一般性轉移支付，身份制度從身份特權到契約平等，府際關系從競爭到合作，決策制度從個人決策到民主決策。因此，推動新型城鎮化健康快速發展要求處理好五大關系：正確處理政府與市場的關系，推進土地、人力、資本三大資源要素價格形成機制改革；正確處理中央與地方的關系，推進上、下級政府間權責合理配置；正確處理政府與社會的關系，健全城鎮建設民主管理體制；正確處理農村與城市的關系，完善統籌城鄉一體化發展體制；正確處理速度與質量的關系，建立新型城鎮化考核指標體系。

關鍵詞：新型城鎮化；農民工市民化；公共服務均等化；城鄉協調發展；土地制度；財政轉移支付制度；身份制度；府際關系；公共決策制度；城鄉分割；城鄉一體化

中圖分類號：F061.3；F291.1 文獻標志碼：A 文章編號：16748131（2013）06002711

一、引言

“十八大”報告要求堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路，推動信息化和工業化深度融合、工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調，促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展。2012年12月15日至16日召開的中央經濟工作會議提出要把生態文明理念和原則全面融入城鎮化全過程，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮化道路?？梢?，新型城鎮化既是轉變經濟發展方式的內在要求，又是其核心內容，還是改善民生、加強社會建設、建設社會主義文化強國、推進生態文明建設和中國特色社會主義民主政治發展的重要載體和平臺。

有關新型城鎮化的研究主要圍繞土地、產業、財政、環保、城鎮建設等“物質性”方面的問題展開。胡際權（2005）認為新型城鎮化發展道路的核心在于“協調”，即城鎮規模協調、城鎮布局協調、城鎮功能協調、城鎮產業協調、城鎮環境協調、城鎮社會協調、區域發展協調。仇保興（2010）將中國的城鎮化與英、美、拉美和其他發展中國家的城鎮化進行了比較，分析了中國城鎮化面臨的挑戰，并據此提出要根據中國的實際變革城市規劃和公共政策，堅持資源節約和環境友好的基本原則，全面推行綠色建筑、綠色交通和低碳生態城。張占斌（2013）分析了新型城鎮化的戰略意義， 提出通過統籌推進戶籍制度改革、深化土地管理制度改革、完善住房保障制度改革、深化財稅金融體制改革、優化行政區劃設置改革等途徑解決城鎮化過程中出現的各種難題。然而，已有研究對新型城鎮化“人文性”方面存在的問題關注不夠，對制約以人為核心的新型城鎮化發展的政治體制、社會體制和行政管理體制等深層次問題的分析不夠全面、不夠深入，對解決這些問題的制度路徑也重視不夠。鑒于此，本文在全面分析新型城鎮化的基本內核的基礎上，分析新型城鎮化的制度訴求，并提出保障新型城鎮化健康發展的制度建構路徑，以豐富、拓展和深化新型城鎮化理論研究，并為各地新型城鎮化實踐提供政策參考。

二、新型城鎮化的基本內核

新型城鎮化的內涵十分豐富，往往容易導致新型城鎮化顧此失彼，甚至舍本逐末。根據我國實際情況，本文認為新型城鎮化應該在以下五方面著力：

1.農民工市民化是核心

新型城鎮化的核心是農民工的市民化。隨著大量的農民從第一產業進入第二、第三產業，不但進城農民工的生產方式發生根本轉變，而且隨著農業規?；娃r業現代化的發展，留在第一產業的農民的農業生產方式也將發生轉變。這既為農民生活方式和習慣的改變提供了條件，又提出了強烈要求。現代文明、健康、科學的生活方式將有力地促進生產方式的科學化。這就要求農民“自我超越，改善心智模式”，從思想意識、行為習慣甚至思維方式的轉變等方面，不斷提高自己的人身修養和文明素質，形成健康、科學的生活方式和習慣，積極倡導一種具有現代氣息的新生活；在提高生活質量的同時，不斷厘清和提高對人生的價值和意義的認識，使人的自然價值和社會價值的實現提高到更高水平，在大力發揚農民淳樸厚道、誠實守信、熱情友愛、團結互助的優良品質的同時，全面提高農民健康素質、科學文化素質、思想道德素質、民主法治意識等，逐步實現人的全面發展。這就對農民工的生產生活條件的改善、公共服務均等化和公共文化服務的加強提出了強烈要求，要求對轉戶居民一視同仁，切實保障其同等享有各種權利、各類社會保障和公共服務，成為城鎮新居民。

2.公共服務均等化是保障

城鎮新居民的培養須以完善的教育、培訓、公共文化、醫療衛生、住房、社會保障、生活基礎設施、養老服務等公共服務體系為基礎條件。要求緊跟城市拓展和人口集聚，加快城鎮大中小學和學前教育、職業教育發展；提高城鎮醫療保障能力，健全覆蓋城鄉的就業培訓體系，提高勞動者素質和就業質量；進一步完善城鄉社會保障體系和救助體系；加強電信、郵政、銀行、消防、公交等配套服務；建設文化、體育設施和主題公園、憩園、城市綠地，方便市民休閑、健身、娛樂。為有力維護城鄉居民合法權益，須完善相關法律法規和制度體系，積極推進公共決策的社會公示、公眾聽證和專家咨詢論證制度，確保決策民主、程序正當、結果公開，切實維護每個公民的合法權益。

3.壯大二、三產業是基礎

工業化是城鎮化的依托，是農業現代化的支撐。推進城鎮化，要充分發揮工業化的引領作用、農業現代化的基礎作用，實現“三化”有機融合。通過城鎮化發展，推動“以城帶鄉，以工哺農”，促進基礎設施向農村延伸、公共服務向農村拓展、現代文明向農村輻射。更重要的是，發達的二、三產業才能為城市居民提供充分的就業。工業園區，既是產業發展的依托，又是城鎮擴展的重點。要堅持“產城融合，園城互動”，促進園區城市形態化，加速人口和產業集聚，成為帶動城鎮發展的支撐平臺；推進開發區產業鏈條、基礎設施和配套服務有效銜接，推動產城一體化，優化生產力布局，優化城市形態，為農民工市民化、改善農民工的生產生活條件奠定經濟基礎。

4.城鄉協調發展是根本

推進城鎮化，要強化規劃的科學性和約束力。人口向城鎮轉移，要符合城鎮容量規劃，充分考慮城市承載能力，分級承接，就近吸納，形成大城市、區域性中心城市、區縣城和小城鎮的梯次合理分布。城鄉規劃、土地利用規劃、發展規劃、環境保護規劃及各類專項規劃應有效銜接；要注重外延擴張、內涵培育與生態保護的關系，合理調控城鎮建設用地規模、布局和供應節奏，促進土地集約開發和二次利用，提高土地利用水平；各城鎮要科學定位，合理分工，提高各層級間的關聯度和互補性，使城鎮集群各層級、各單元梯次承接，大、中、小城市和小城鎮協同發展。核心是要促進城鄉要素流動，城鄉要素的合理流動是新型城鎮化的動力源泉。要切實保障轉戶居民的自主選擇權、農村權益的自主處置權，盤活農村存量資產和各種資源要素，形成城鄉要素的雙向流動，提高資源配置和使用的效率。其中的關鍵是完善農村土地征用制度，推進農村集體建設用地、農戶宅基地使用權和農村集體土地使用權有序合理流轉。

5.城市文化建設是靈魂

城市文明建設包括物質文明、政治文明、精神文明、生態文明建設。新型城鎮化的城市文明建設應堅持“以人為本”，以新型工業化為基礎，以統籌兼顧為原則，以科技創新和社區居民自治為動力，走科學發展、集約高效、功能完善、環境友好、社會和諧、個性鮮明、城鄉一體、大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化建設路子，全面提升城鎮化質量和水平。市民文化素質的提升、科學理性的思維方式和現代健康文明的生產生活方式的形成、城鎮管理水平的提升是城市現代文明的核心內容。要推進城鎮管理現代化，建立責任明確、分工合理、運轉高效、監管有力的城鎮管理機制（中共重慶市委、重慶市人民政府，2012）。

三、新型城鎮化的制度訴求

新型城鎮化的推進面臨諸多制約因素，從公共政策和管理制度的層面看，主要在以下幾方面：

1.土地制度：從城鄉分割到城鄉一體

積極構建與城鎮化進程相匹配的城鎮住房供應保障體系對城鄉土地資源的合理配置提出了要求。城鄉分割的土地管理政策導致城鄉建設用地供需嚴重失調?，F實中，城市土地管理政策“緊”，農村集體土地管理政策“松”；城市土地管理集約化程度高，農村集體土地管理集約化程度低，尤其是農村集體建設用地管理十分粗放。根據《中國統計年鑒（2012）》，2011年年末全國總人口是134 735萬人，城鎮人口是69 079萬人，城鎮化率為51.27%；2011年全國城區面積為183 618.0平方公里，建成區面積為43 603.2平方公里，城市建設用地面積為41 860.6平方公里，城鎮人口平均城市建設用地面積為60.60平方米。據《重慶統計年鑒（2012）》數據顯示，盡管重慶享受了“地票交易”制度的紅利，但2011年重慶城市建設用地面積為945.5平方公里，城鎮人口數為1 606萬人，城鎮人口平均城市建設用地面積為58.87平方米，低于全國平均60.60平方米/人的水平，遠遠低于發達國家人均82.4平方米和發展中國家人均83.3平方米的水平（唐敏，2007）。而中國的人均國土面積高于甚至遠遠高于尼日利亞、意大利、巴基斯坦、德國、英國、越南、菲律賓、斯里蘭卡、日本、以色列、印度、荷蘭、韓國、孟加拉國等國，且英國、德國、日本人均國土面積分別只有中國的54.7%、60.9%、41.3%（中華人民共和國國家統計局，2012）。美國、日本建成城市用地分別占國土面積的3.1%和4.2%，而我國僅為0.33%（白重恩，2013），2011年我國城市建成區面積占國土面積的0.45%（中華人民共和國國家統計局，2012）。

人均城市建設用地太少，必然導致城市人口密度太大、容積率太高、房地產價格太高、人均住房面積太小。一方面是農村耕地的撂荒和集體建設用地的粗放使用，另一方面卻又以“保護耕地”為由限制城市用地；一方面要快速推進城鎮化，另一方面卻又限制城市土地供應，人為制造“土地稀缺”導致奇貨可居，增加住房成本，令農民工望而卻步，大大降低農民工城市化的期望，而寄希望于新村建設來改善居住條件，既浪費了土地資源又不能真正地實現生活方式的轉變。城市居住條件的制約給在城市工作和生活的農民工的安居樂業、體面生活、真正實現城鎮生活方式的轉變造成了巨大阻礙。

因此，這必然要求革除城鄉土地二元制度的限制。要統一城鄉建設用地指標，收緊農村建設用地指標，促進城鄉建設用地增減掛鉤；在科學測算的基礎上增加城市建設用地指標，推動城鄉用地的集約化，為城市建設用地預留更大的發展空間。

2.財政轉移支付制度：從專項轉移支付到一般性轉移支付

新型城鎮化要求充分發揮財政資金對城鎮建設的撬動作用，理順省市、區縣財政體制，明確財權和事權，提高各級財政對城鎮建設的支持效率。

而當前各省市區以及各省市區內的各區域、地區之間的經濟社會發展嚴重不平衡，經濟收入和政府財政保障水平差距巨大。地方財政高度依賴中央財政的轉移支付過日子（見表1），而轉移支付碎片化難以保證各地區公共服務財力保障的平衡，全國各省市區的財政保障能力差距巨大（見表2）。具體來看，2011年全國各省市區常住人口人均一般預算支出的排名中，排在前八位的依次是西藏、青海、上海、北京、天津、內蒙古、寧夏、新疆，其中西藏是25 020元/人，新疆是10 342元/人。西藏、青海、內蒙古、新疆等自治區因為地廣人稀，其人均一般預算支出高出平均水平，具有一定的合理性。但上海、北京、天津分別是16 680元/人、16 073元/人、13 257元/人，是排在31個省區市最后兩位的河北和河南（分別只有4 885元/人、4 525元/人）的3～4倍，且北京等地尚未甚至是拒絕給外來人口提供必要的基本公共服務保障。這在一定程度上表明財政保障存在嚴重的地區不平衡性。

重慶常住人口人均一般預算支出排在全國31個省市區的第11位，也是河南的近2倍。而重慶市各區縣常住人口區縣級地方財政支出也存在嚴重的不平衡性（見表3、圖1）。常住人口人均一般預算支出超過1萬元的區縣從高到低依次是璧山縣、渝北區、江北區、渝中區、南岸區、黔江區、綦江區，這些區縣的常住人口人均一般預算支出是最少的梁平縣、開縣、云陽縣的2～3倍。其中，萬州、涪陵、黔江、江津、合川、永川六個區域性中心城市，在交通、水、電、氣、通訊、教育、醫療、文化、體育等基礎設施以及公共安全、應急救援體系建設方面急需加大投入，但其常住人口人均一般預算支出分別排在重慶市38個區縣的第23位、第10位、第6位、第16位、第20位、第12位。除了黔江、涪陵、永川相對靠前而外，其他區域性中心城市的財政保障能力相對其功能定位都明顯偏低。

財政轉移支付是抽肥補瘦的主要途徑，而我國當前專項轉移支付比重過高，一般性轉移支付比重過小。專項轉移支付是以各行業或部門為渠道按照層級進行分配，各級政府部門林立，資金流動渠道高度分散，層級多，呈碎片化，公開化和規范化程度低；各專項經費和轉移支付資金落實到具體的行業、一定的地區后又進一步在各具體項目上高度分散，難以監督，專項資金使用效率低下。更重要的是，專項轉移支付“自上而下”層層審批的制度本身也限制了地方政府的獨立自主性，外部力量的干預往往會因為改變了使用者之間的博弈地位以及缺乏地方性知識而難以設計出實用的規則，進而使問題更加惡化。

因此，須加大一般性轉移支付比重，避免轉移支付的過度分散、隨意性和不穩定性；同時，下放各行政區域內公共項目的決策權，減少中央政府和上級政府對下級政府的不適當干預，增強地方政府和下級政府在公共項目決策中的獨立自主性，從而增強項目決策的地方適應性和針對性。

3.身份制度：從身份特權到契約平等

目前，我國的各種經濟主體，可能只是由于城鄉二元戶籍制度下的農業戶口還是城市戶口、單位制度下的正式工還是臨時工、產權制度下的公有企業還是私營企業等身份的不同，將面臨著完全不一樣的命運。盡管這種身份制度對個人或企業的命運的影響力在逐步減弱，但其制約力量仍不可低估。公民戶口性質的差別至今還導致在教育、就業、社會保障等方面的待遇的不同。比如，目前在重慶盡管失業保險繳費額度相同，但由于農村戶口與城市戶口的差別，在失業后所領取的失業保險金仍有較大差距。

就業雙軌制阻礙著人力資源的合理配置和農民工市民化進程。在城市化和市場化的進程中，我國很多國有企業、事業和黨政機關單位都使用“編制”來管理職工。編內人員形成事實上的“鐵飯碗”，即使編內職工不能或不愿承擔現有工作，也無解職和降薪之憂，其不能或不愿承擔的工作就聘用編外員工來做。而為了降低成本，單位往往拒不給予編外員工與編內人員同等的待遇和福利，形成就業和收入分配的“雙軌制”。其根本原因是計劃經濟遺留下來的用人體制在國有企業、事業和黨政機關單位沒有被徹底打破。在很多單位，編外員工大量存在，編外員工在政治、經濟上的待遇都屬于單位里的“二等公民”，即使一些編外員工比正式員工干得更好，也享受不到正式員工的相同待遇，這種體制背離了“同工同酬”“多勞多得”等用工法則。這種客觀上的身份歧視，既嚴重違背公平公正的現代理念，影響員工們的工作積極性以及編外員工的歸宿感、安全感、認同感和忠誠感；又加劇了收入分配的差距，尤其對自身發展條件嚴重受限、知識層次較低的農民工的發展極為不利。

此外，公有還是私有的企業或投資人性質的差異，導致其在融資環境、產品定價、政策支持等方面難以獲得平等的待遇和公平競爭的機會，導致私人資本對公共服務的投資積極性降低，私營經濟的發展環境受限，在一定程度上制約著就業崗位的穩定或增加，進而影響農民工的穩定就業。

因此，必須進一步加大改革力度，打破就業用工、選人用人、收入分配、公共服務、社會保障等領域的身份限制，徹底廢除身份作為確定人們或企業地位高低、權利大小、義務多少的根本標準；繼續推進“身份社會”向“契約社會”的轉變，用契約作為設定人們權利義務的手段，以等價有償為根本原則，在契約的基礎上實現主體權利平等、權義對等。

4.府際關系：從競爭到合作

地方政府，尤其是基層政府間的過度競爭和沖突導致經濟社會發展資源的流失和浪費。同級地方政府間的過度競爭的根源是上、下級政府間權責關系的不合理配置和公民監督的缺失。1994年建立的分稅制以及“自上而下”的領導干部政績考核和選拔任用制度，激發了各級地方政府大力發展經濟、增加財政收入的內在動力，加劇了地方政府間的過度競爭。有學者提出，“在社會轉型和體制轉軌階段上，政府間的競爭可能是圍繞政治權力展開的，也可能是圍繞資源利用、招商引資、產業布局展開的?！残姓W者在研究屬于政府間行政的政府競爭時，也不是關心它們的一般的競爭，而是要特別關心它們之間的過度競爭?！保▏缽?，2008）一方面是爭項目、爭投資、爭政策的“府際競爭”。為獲得上級政府的青睞、項目審批、優惠政策，跑關系、行賄受賄屢見不鮮；同時，為吸引投資項目，一些區縣不惜以超低價出讓土地、濫用優惠政策，令地方財政“虛脫”（重慶商報，2004）。政府陷入“囚徒困境”，導致土地、稅收、礦產能源等公共資源流失；企業獲得超額利潤，導致創新動力減弱；政府干預競爭秩序，破壞公平市場環境，逆勢改變產業布局，區域整體效率損失。另一方面是地區分割與地區封鎖的“府際沖突”（劉祖云，2007）。主要體現在城區政府與鄉村政府的分治和地方保護導致城鄉生產要素難以流通，相鄰行政區域間的發展規劃和建設方案以及基礎設施建設不協調、產業同質化發展嚴重。因此，過度的競爭與封閉的思維必然對相互毗鄰的、區位相似的、相互依存的地區的共同利益、公共利益和整體利益造成嚴重損害。

因此，為克服地方政府和基層政府間的過度競爭，需要合理配置并嚴格規范中央政府和地方政府以及各級地方政府間的權力和責任，既要增強地方政府和下級政府的獨立自主性，又要通過“自上而下”的行業監管和“自下而上”的民主選舉、民主決策、民主監督，確保地方政府和下級政府的行為即符合國家的法律法規又符合當地人民的意志和公共利益。

5.決策制度：從個人決策到民主決策

公共決策民主化程度低難以保證城鄉發展規劃和城鎮建設方案的科學性和穩定性。在一些地方城鄉發展規劃和城鎮建設方案的制訂中，往往是少數領導人尤其是主要領導人的個人意志左右決策，而黨委政府主要領導人的任期制決定了主要領導人的頻繁變更，換一屆領導出一個新思路，嚴重影響著一個地區城鄉發展規劃的科學性和穩定性。即使允許當地公民有限參與，公眾意見也只供領導決策參考，難以對決策形成有效的制約。也很少有地方深入開展城鄉發展規范和城鎮建設方案的專家論證，即使一些地方進行了專家咨詢或論證，但專家與當地民眾的溝通交流也嚴重不足，往往導致脫離地方實際和民眾需求。在少數領導干部不恰當的政績觀和青史留名的動機驅使下，一些基層領導干部往往對當地民意置若罔聞，使城鄉發展規劃和建設方案等重大決策往往缺乏適應性和穩定性，最終導致大量重復建設、區域建設風格難以統一、地方發展規劃難以協調等嚴重問題。

因此，亟待加強各地區城鄉發展規劃和城鎮建設方案決策的科學化和民主化。要有專家的理性論證，科學決策才能保證城鄉發展規劃和城鎮建設方案具有科學性、前瞻性、適應性和可行性。民主決策的內在意蘊不僅在于要保障廣大公民意愿的充分表達，使決策符合大多數公民的意志和當地的實際情況，還在于廣大公民的意志呈正態分布，公民的公共意志趨中，從而具有天然的穩定性。因此，民主決策不僅能保證公民的意志的真正實現，促進決策的科學化，更加符合當地的民意和地方特色，還能有效防止決策的大起大落和朝令夕改，從而保證一個地區的發展規劃和建設方案具有高度的適應性和穩定性。

四、推進新型城鎮化的制度建構路徑

根據新型城鎮化的基本內涵和要求，針對制約新型城鎮化健康快速發展的主要制度障礙，提出新型城鎮化制度建構的五條路徑：

1.正確處理政府與市場的關系，推進資源要素價格形成機制改革

要通過建立公平公正的市場競爭機制釋放土地、人力、資本三大資源要素的活力，推動新型城鎮化健康快速發展。

一是統一城鄉土地政策，促進城鄉建設用地的合理配置。按照未來一定時期的城鎮化率目標，科學測算各區域的城鎮人口分布和產業分布以及用地需求，按照城鎮建設用地需求科學制定土地使用規劃。按市場原則以土地“當量”作為土地計量、核算的標準建立土地計價交易的統一市場，在全國范圍內實現占補平衡，通過市場機制來優化配置，讓市場為土地交易、定價提供良好的機制。為此，須大力發展與土地“當量”市場相對應的土地價值評估體系，確立一套科學、合理的評價與核算標準，這也是市場交易和金融市場創新的基礎。在此基礎上，改變政府直接參與征地、賣地的供地方式，政府退出征地過程，實現建設用地供給的市場化。除基礎建設、公共設施等用地由政府直接參與征地外，政府不再參與土地征收、出讓過程，政府的職能在于做好供地規劃，實際土地的供應和價格決定過程由用地主體與土地所有者（主要是村集體）直接談判，建立土地供應和價格決定的市場化機制。這要求完善農村集體民主決策機制，保障失地農民利益；視情況對新購房產征稅或對存量、增量房產統一征收房產稅，推動盤活城鎮低效用地和農村閑置建設用地（白重恩，2013）。

二是破除戶籍制約和身份制約，促進城鄉人力資源要素的合理配置，實現按勞分配、同工同酬?；谟霉ぁ半p軌制”的深刻歷史原因，對現有黨政機關、國有企業、事業單位的用工制度采用“老人老辦法、新人新辦法”進行徹底改革，對已有正式職工（固定用工）采用老辦法進行管理；對于所有新進人員一律打破舊有固定用工機制，用人單位與職工全面實行勞動合同制度。對于所有新進人員完全取消所謂固定工、合同工的區別，取消正式工、集體工、農民工的劃分，取消長期合同工、短期合同工、勞務派遣工、臨時用工、季節工的區別，所有新進人員在能進能出、工資報酬、福利和社會保險、加班工資等方面的權利完全平等，各種報酬和待遇只能因工種性質、工作績效和貢獻大小等而有所差別。其核心是要在黨政機關、國有企業、事業單位內部建立起成本約束機制，從而激發這些用人單位在減少用工成本、提高用人效率上下工夫，建立起真正的優勝劣汰的市場競爭機制。

三是改變政府投入公共服務的方式，破除投資者的身份制約，促進社會資金投資公共服務。公共服務因其消費需求的層次性和消費需求的同質性而在公益性上存在明顯差異，因此針對不同性質的公共服務，政府所應承擔的責任以及承擔責任的方式也應有所不同。為了提高服務質量和服務效率，即使是政府應該出資承擔責任的公共服務，其出資方式和投入機制也應該是以在公共服務的直接提供者之間建立起充分的競爭機制為原則，既可以鼓勵不同身份的投資者投資公共服務，又可以鼓勵更多的民間人士、民間組織和志愿者參與甚至直接提供公共服務。這就要求破除投資者的身份制約，對民間投資和政府投資一視同仁，對政府管理、國有企事業單位直接管理的服務機構和社會組織、自愿組織、民營企業管理的服務機構一視同仁，且對政府投資的服務機構征收固定投資設備的租金或者給予民間投資的服務機構稅收優惠，從而建立起不同投資者的公共服務機構平等競爭的基礎；無論是政府投資還是民間投資的同類服務機構，政府對其運行費用的投入不再使用直接投入方式，主要通過消費者的相關服務的社會保障基金賬戶的渠道，即通過消費者的消費等方式間接投入。只有在難以形成規模效益的偏遠的農村、難以形成競爭等特殊情況下，政府才采用補貼或購買服務等方式直接對服務機構投入運行費用。

2.正確處理中央與地方的關系，推進上、下級政府間權責合理配置

中央與地方政府以及上、下級地方政府之間的關系的核心是人權和財權。往往是中央和上級政府在人權和財權上處于主導和優勢地位，而地方和下級政府承擔各種社會管理和公共服務的責任，最終導致地方政府尤其是基層政府權責不對稱，更為嚴重的是導致地方政府和下級政府高度依賴中央和上級政府，缺乏基本的獨立自主性，片面依賴“自上而下”的監督，缺乏“自下而上”的民主監督，官僚制的種種弊端，包括政策執行梗阻、欺上瞞下、惡性競爭、效率低下等暴露無遺。為此，解決府際關系的根本路徑是下放權力，增強地方各級政府的獨立自主性和當地居民的民主監督權利。

一是推進“行政體”地方政府體制向“自治體”地方政府體制轉變。第一步是落實鄉鎮政府負責人的選舉。核心是在現有基本體制上增大候選人的差額比例，上級黨委組織部門通過黨內民主為各鄉鎮政府的每個職位，即鎮（鄉）長、副鎮（鄉）長）提名兩名候選人，由鄉鎮人民代表大會通過真實的選舉從每個職位的兩名候選人中選出一人當選，鎮（鄉）長的當選人兼任黨委書記。這既能保證黨的領導，下級黨委政府對上級黨委政府負責，又能在一定程度上強化政府對同級權力機關——人民代表大會的責任機制，還能在一定程度上促進黨內民主的發展，并且首先從鄉鎮政府的選舉開始，能有效避免政治體制改革可能存在的風險。在鄉鎮政府完成幾屆選舉達到比較成熟、穩定、有序后，再將這一制度擴展到縣級政府負責人的選舉；在縣級政府完成幾屆選舉并日趨規范成熟后，再擴展到省級政府，最后才是中央政府。上級政府對下級政府的主要監督方式不再是人權，而是依據法律法規對下級政府的行為進行監督。這在一定程度上會增強基層政府的獨立自主性以及地方權力機關和當地公民對政府的監督力量。

二是加強財政轉移支付的均衡化和規范化，為新型城鎮化提供財力保障。核心是加大一般性轉移支付比重，增大地方和基層政府因地制宜地使用財政資金的自主性和決策權。中央政府只管省域之間的大項目的決策和直接實施，其余的財政資金根據各省市區的面積、總人口（常住人口）、人均國民收入、財政收入、地理條件、社會發展現狀等指標在年初預算時通過一般性轉移支付公平分配給各省市區；各省市區政府只管省域內地區（或縣域）之間的大項目的決策和直接實施，其余的財政資金按同樣的方式在年初預算時通過一般性轉移支付公平分配給直接隸屬的各下級政府；同理，縣級政府只管縣域內各鎮鄉之間的大項目的建設，鄉鎮內的建設由鄉鎮自己決定和組織實施。即各級地方政府不用再向上級政府申請項目，各級政府有獨立自主利用自有財力和上級一般性轉移支付的財力的權力，不再是“跑部錢進”，即使“跑關系”也只是在每年初的預算時“跑關系”，而不用每個項目都“跑關系”。此時，各上級政府，包括中央政府的各部門的主要職責在兩個方面：一是決策、執行并組織實施所轄區域內直接隸屬的下級行政區域之間的大項目；二是監督下級政府在其轄區內獨立自主決策、實施的項目是否符合相關的法律法規的要求以及公共服務是否達到法律法規的標準。同時，要加強各級財政預算、決算的公開和各級財務收支的公開以及財政資金使用績效的考核、審計和民主監督。

3.正確處理政府與社會的關系，健全城鎮建設民主管理體制

一是增強城鎮建設發展規劃的科學化和民主化，推進新型城鎮化可持續發展。在城鎮建設發展規劃的制定階段，要加強對地方特色和文化底蘊的調查研究，充分參考、吸收獨立專家對城鎮發展規劃的科學論證，重視政府決策者、決策咨詢專家與當地居民、民間組織的互動研討和政策溝通，提升民眾或民眾代表的民意表決在發展規劃的制訂、變更和終結中的影響權重，從而改變換一屆領導出一個新思路的格局。

二是大力發展社會組織，通過政府、社會組織、企業、志愿者和居民的共同力量來加強和改善公共服務，尤其是文化服務和新市民的文化素質提升工程。農民工等新市民的文明素質的改善本身是一些柔性指標，且見效慢，不同于硬件建設立竿見影、便于量化考核，政府直接提供相關服務的積極性本身不高，因此，政府在提供必要的資金支持的同時，在服務生產和組織環節應盡可能發揮社會組織的作用。且相對政府而言，社會組織和志愿者力量更大、更加貼近民眾，對民眾的潛移默化和素質提升的效果更好。

三是城市文明需要廣大公民自覺遵守、共同維護。公民參與決策、參與城市建設、參與城市文化建設和生態文明建設更能激發普通公民參與城鎮建設和城鎮管理的自覺性、主動性和動力，能為公民（包括新市民）的文明素質提升和參政議政能力提升、自我管理能力提升提供訓練場和實踐平臺，而這些正是新型城鎮化的內在意蘊。

4.正確處理農村與城市的關系，完善統籌城鄉一體化發展體制

一是建立城鄉一體發展規劃制度，從源頭上杜絕城鄉割裂發展。規劃是龍頭、是方向。各級政府應把廣大農村與城市納入統一規劃，把城市基礎設施和公共服務延伸到農村，統一規劃城鄉人口、基礎設施、公共服務和產業發展布局。在全行政區域內統一規劃布局產業發展項目、公共事業項目、社會發展項目，提高資源配置效率和設施共享度，在此基礎上編制建設規劃、分區規劃等專項規劃，完善城鄉一體化規劃體系。

二是建立城鄉一體公共服務制度，從保障上促進城鄉人口流動。逐步建立城鄉一體化的基本公共服務制度，打破城鄉界限，統籌空間布局，制定實施城鄉統一的基本公共服務設施配置和建設標準，并預留制度對接空間，逐步把農村居民納入城鎮基本公共服務保障范圍，促進農村共享城市優質公共服務資源。以輸入地政府管理為主，加快建立農民工等流動人口基本公共服務制度，逐步實現基本公共服務由戶籍人口向常住人口擴展。結合戶籍管理制度改革和農村土地管理制度完善，逐步將基本公共服務領域各項法律法規和政策與戶口性質相脫離，保障符合條件的外來人口與本地居民平等享有基本公共服務。積極探索多種有效方式，對符合條件的農民工及其子女，分階段、有重點地納入居住地基本公共服務保障范圍。

三是建立城鄉一體社會管理制度，從管理上提升城鄉環境質量。進一步完善戶籍登記辦法，實行靈活的戶口遷移準入制度，剝離農村集體土地所有權與戶籍掛鉤的關系，實現以合法固定住所為依據的新型戶籍登記管理制度。加強農村宅基地管理，積極引導農民棄宅進城入鎮、向中心村集中及有序轉讓宅基地，優化農民住宅布局，集約利用土地資源。建立以城鄉社區為主要載體的基層社會管理體制，逐步建立現代新型社區，將城市管理的理念和方法逐步引向鄉鎮、農村；探索建立“大城管”機制，形成管理合力。推進城市管理重心下移，通過向鄉鎮派駐執法管理機構，依據管理區域居住人口、面積和復雜性，配備相應執法人員和裝備，以提高城市管理效率和覆蓋面。探索用城市保潔模式管理農村環境衛生，實施農村垃圾集中收集處理。在流動人口管理方式上從人性化管理、社區化管理、信息化管理、自我管理等方面積極探索，促進流動人口真正融入城市（張明，2010）。

5.正確處理速度與質量的關系，建立新型城鎮化考核指標體系

為確保通過新型城鎮化建設，逐步實現農民市民化，擴大內需，拉動消費，推動中國經濟發展方式轉型，從而改變地方政府既有的粗放型城鎮化發展路徑，必須增加誘導性條件和約束性條件，建立一套操作性強、可納入地方政府績效考評范圍的城鎮化發展評價指標體系。現有的城鎮常住人口占總人口的比例的城鎮化指標過于簡單，無法反映新型城鎮化的真實內涵。中國目前51%的城鎮化水平難以準確反映極為嚴重的“半城市化”現象。因此必須建立多維度的、能體現新型城鎮化真實內涵的城鎮化指標體系，推動城鎮化發展走集約式發展道路，改變城鎮化發展中的“半城市化”現象，促進社會融合。

一是建立強約束性的地耗、能耗指標體系。將單位GDP地耗、新增GDP地耗、人均地耗、新增居民地耗（謝楠，2013）以及萬元GDP 用水量、萬元GDP 能耗、資源環境效率、城鎮新建建筑節能標準實施率、人均CO2排放量等納入新型城鎮化指標體系之中，在實施過程中與土地增減掛鉤政策相配套，迫使地方政府在城鎮化發展過程中提高對土地、資源、能源的使用效率。

二是完善新型城鎮化的經濟基礎指標體系，推動產業結構的不斷優化和發展方式的轉變。主要包括人均GDP、人均地方財政收入、地方財政收入增長速度、城鎮工礦建設用地產出率、第二和第三產業增加值占GDP 的比重、高新技術產業增長率、第三產業從業人員比重、城鎮固定資產投資完成額占GDP 比重、恩格爾系數、城鎮居民人均可支配收入、農村居民人均純收入、城鄉居民收入比等。

三是健全城市基礎設施和公共服務指標體系，提升城鎮承載能力、城鎮容納能力和可持續發展能力。主要包括城鎮居民人均道路面積、萬人擁有公交車輛、城鎮用水普及率、城鎮燃氣普及率、互聯網普及率、人均市政基礎設施投入、城鎮居民人均住房面積、城市人均綠地面積、城市建成區綠化覆蓋率、城市空氣質量優良天數、城市污水處理率、城市生活垃圾無害化處理率、環保投入占GDP 的比重、城鄉綜合環境整治情況、市政公用設施投資情況、保障性住房建設情況、城鎮養老保險參保率、城鎮醫療保險覆蓋率、高中教育毛入學率、萬人高等學歷數、千人擁有醫護人員數、城鎮登記失業率、農村居民養老保險參保率、農村新型合作醫療覆蓋率等。

四是城鎮化發展速度指標。主要包括城鎮化水平、城鎮化速度、城區城鎮人口增長率等。

通過這些指標體系的完善，并加大公共服務均等化方面指標的權重，誘導、激勵和敦促地方政府不斷減少在勞動力就業制度、勞動力市場管理體系、公共資源和社會福利體系等方面的身份歧視、內外有別和二元差距，促使各地方政府盡快調整相關公共政策，為各地方政府制定適宜的公共政策提供參考，推動各地區走集約型城鎮化發展道路，有效幫助外來人員實現“工作融入企業、子女融入學校、家庭融入社區”。

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