我國農村土地所有權制度反思

土地是寶貴的自然資源和重要的生產資料，“是一切生產和一切存在的源泉”。〔1〕在階級社會里，土地關系一直是法律關系的重要組成部分，因而歷代統治階級都非常重視土地立法活動，建立土地所有權制度，以確定土地權利的歸屬。

一、我國農村土地所有權制度的現狀

當前，我國農村土地所有權制度的基本模式是集體所有，家庭聯產承包制度。這種模式是新中國成立之后，經過一系列的社會變革形成的。這種變革大體上可以分為四個階段。第一階段以1950年6月頒布的《中華人民共和國土地改革法》為標志第一次建立起農民土地所有制為主體的社會主義土地制度的雛形，實現了“耕者有其田”，極大地調動了農民的積極性，農村經濟得以迅速恢復。

第二階段是變土地農民私有制為農民私有，集體統一經營使用的土地制度。土地改革完成后，農民成了小塊私有土地的所有者和耕種者，但由于小農經濟自身的局限性，農村經濟在經過短暫的恢復后，面臨著嚴峻的挑戰。這種挑戰一是來自農民內部的兩極分化，主要通過土地買賣和租佃關系體現出來；二是來自以小農經濟為基礎的中國農業與工業化的戰略矛盾。〔2〕于是政府引導農民走合作化的道路。 這一道路先后經歷了二個發展過程：一是互助組，二是初級農業合作社。

第三階段是變農民私有，集體統一經營使用的土地制度為集體所有，統一經營使用的土地制度。1956年6月， 第一屆全國人民代表大會第三次會議通過的《高級農業生產合作社示范章程》標志著私有土地向集體所有制轉變。在高級社里，土地集體所有，集體經營。土地已不再作為一項私有的財產取得分紅。此后又經歷了人民公社化運動，最終將土地私有制改造成為農村集體所有制。在實行這種土地制度期間，土地所有權和使用權高度集中，土地不能出租、買賣。不利于土地資源的合理流動和優化配置。

第四階段即實行集體所有，家庭聯產承包經營使用的土地制度。這種變革實現了農村集體土地所有權與經營權的分離，擴大了農民經營自主權。但尚存諸多弊端。

二、我國現行農村土地所有權制度存在的弊端

1.國家與集體土地所有權界線不清。現行憲法第10條規定：“城市的土地屬于國家所有”，“農村和城市郊區的土地除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有”，“宅基地和自留地，自留山也屬于集體所有。《中華人民共和國土地管理法實施條例》第3 條規定：”農村和城市郊區中依法沒收、征用、征收、征購收歸國有的土地“，”國家未確定為集體所有的林地、草地、山嶺、荒地、灘涂、沙灘以及其它土地“屬于全民所有即國家所有。從上述立法，我們可以得出：對農村土地，除了國家的，就是集體的。但現行立法并沒有界定，哪些土地是國家的，哪些土地是集體的，更沒有界定哪片土地屬于哪一個集體所有。即使對我們一般認為界定得比較清楚的城市土地，實際上也是極其模糊的。如城市市區范圍內，存在著一些集體所有的土地。特別是隨著城市的不斷發展，新設建制市的城市不斷涌現，老城市市區的不斷擴大。新設建制市的市區土地是否自然而使原集體的土地變為國家所有？同時，建制鎮被法律認可為城市范圍，而建制鎮的土地實際上主要屬于集體所有，這種模棱兩可，含含糊糊的規定，連立法者也解釋不清楚。

2.集體土地所有權的權屬不明確。現行憲法，民法通則，土地管理法都規定了農村土地屬于集體所有。但對農村集體土地所有權的代表究竟是誰，立法和實踐中都不甚明確。土地管理法第8條規定：“集體所有的土地依照法律屬于村農民集體所有，由村農業生產合作社等農業集體經濟組織或者村民委員會經營管理。已經屬于鄉（鎮）農民集體所有的，可以屬于鄉（鎮）農民集體所有”，“村農民集體所有的土地已經分別屬于村內兩個以上農業集體經濟組織所有的，可以屬于各該農業集體經濟組織的農民集體所有”。1989年《關于確定土地權屬問題的若干意見》中進一步規定：集體土地所有權的代表按鄉、村、組的實際占有為界線。很明顯，上述立法規定了三種主體，即鄉農民集體，村農民集體和村民小組農民集體。這些規定，表面上確定了農村土地集體所有權的代表，其實不然。首先，鄉農民集體經濟組織事實上不存在。政社合一的體制廢除后，無論是在法律規定中還是事實上都不存在所謂的鄉農民合作社。因而也就找不到一個代表鄉農民集體的組織或機構作為農村土地所有權的代表。這樣，法律規定的鄉農民集體所有，實際上是無人所有。鄉政府作為一級國家行政機關，在法律上不可能成為集體土地的所有者。但由于存在著上述無人所有的缺陷，使鄉政府對土地的管理職能與所有權合二為一，集體土地事實上成了國有土地。其次，村民委員會也不能作為農村土地所有權的代表。根據村民委員會組織法（試行）第2條規定：“村民委員會是村民自我管理，自我教育， 自我服務的基層群眾性自治組織”。村民委員會不是農村集體經濟組織，而是農村群眾性自治組織。因而，它不能成為農村集體土地的所有者。最后，村民小組也不能做為農村土地所有權的代表。因為在家庭聯產承包責任制后，村小組的組織基本解除了，況且村民小組僅僅是集體經濟組織的成員，不是一級集體組織，因而它也不能作為集體土地所有權的代表。此外，土地管理法第8條關于土地權屬的規定中，使用了“可以”一詞， 采用的是授權性規范，這樣就使本來模糊的所有權關系更加處于不確定狀態。

筆者認為，實行農村土地國家所有是解決上述弊端的可行之策。第一，土地國有化是社會主義制度的現實要求。一般來說，一國土地所有制的性質在很大程度上取決于一國社會經濟性質，土地國有是與社會主義制度密切聯系的。馬克思、恩格斯早在《共產黨宣言》中就提出：土地國有愈來愈成為一種“社會必然性”，并且認為在小農占優勢地位的國家里，可以采用集體所有制作為過渡形式。建國以來，我國土地制度的多次變革大體就是遵循這一理論。第二，實踐中，自1956年起，我國通過自愿、贖賣、甚至革命性的手段完成了對農業、手工業和資本主義工商業的社會主義改造。實際上，實現了包括全部土地在內的生產資料國有，國家也一直以不同形式收取土地費。第三，農村土地國有，有制度上廢除土地使用權的壟斷，既可以克服現行集體所有，農戶承包經營體制下的土地社區界限，又可以避免土地私有制下農民財產占有心理對土地流轉形成的障礙。同時，國家有充分的權利主動利用經濟，行政手段，對土地使用權進行管理，促進土地流轉制度的建立，解決因土地占有關系混亂所出現的種種問題。第四，實行農村土地國有化，國家可以對農民實行永佃制。土地使用權永佃給農民，使國家土地永佃權商品化。實踐中，外國企業在中國投資時通過合同形式以交付租金為代價租用土地的行為，就是一種永佃權關系，這些租用土地的合同，實際上具有了永佃權性質。因此，在土地國有化后，建立永佃權制度是可行的，也是必要的。國家還可以在實行永佃制過程中，引入競爭機制，促使土地的流動和集中，以便實行規模經營，實現社會化大生產。