高校預(yù)算管理的問題與對策

【摘 要】隨著我國高校教育體制改革的不斷深化，預(yù)算管理已成為高校財務(wù)管理的核心和關(guān)鍵，越來越引起廣泛的關(guān)注。本文從加強高校預(yù)算管理的重要性著手，對相關(guān)問題進行了闡述，并就如何加強高校預(yù)算管理提出了有針對性的建議。

【關(guān)鍵詞】高校；預(yù)算管理；問題；對策

高校預(yù)算是指高等學(xué)校根據(jù)事業(yè)發(fā)展目標(biāo)和計劃編制的年度財務(wù)收支計劃，是學(xué)校組織收入和控制支出的依據(jù)，是一個學(xué)校規(guī)模和事業(yè)發(fā)展的綜合反映。隨著國家財政性教育經(jīng)費支出的不斷增長，高職院校生均撥款正在醞釀之中。高校迎來了前所未有的發(fā)展機遇，辦學(xué)規(guī)模不斷擴大，高校收入已轉(zhuǎn)變?yōu)樨斦芸顬橹鳎瑢W(xué)費收入和其它教育經(jīng)費收入為輔的新體系。然而高校在預(yù)算總量急劇增加的同時，仍存在預(yù)算決算高校預(yù)算編制方法不科學(xué)，缺乏準(zhǔn)確性、預(yù)算批復(fù)下達(dá)時間滯后、中期隨意調(diào)整、預(yù)算執(zhí)行不夠、績效評價體系不健全等問題。本文針對高校預(yù)算管理的現(xiàn)狀，對高校預(yù)算編制及執(zhí)行的基本情況、問題成因進行了深入的調(diào)查和分析，希望能對高校進一步加強和完善預(yù)算管理有所裨益。

一、目前高校預(yù)算管理存在的主要問題

（一）高校預(yù)算管理意識不明確，預(yù)算管理制度不健全

長期以來，高校管理層預(yù)算管理意識淡薄，缺乏預(yù)算全局觀念，不重視預(yù)算編制，缺乏自主理財意識。高校預(yù)算的編制主要由財務(wù)部門和有關(guān)個別人員參與，詳細(xì)的各部門預(yù)算收支內(nèi)容沒有公布，預(yù)算的內(nèi)容只有為數(shù)不多的人知曉，預(yù)算的透明度不高，缺乏公平性和公正性。學(xué)校各職能部門只是被動接受財務(wù)部門下達(dá)的預(yù)算指標(biāo)。雖然多數(shù)高校都建立了二級財務(wù)預(yù)算管理體制，校級財務(wù)部門對各學(xué)院通過編制部門預(yù)算對經(jīng)費使用進行總量控制，但二級學(xué)院在預(yù)算執(zhí)行過程中，對預(yù)算缺乏管理意識，不明白自己的職責(zé)和權(quán)限，對于學(xué)校給定的經(jīng)費預(yù)算缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，隨意使用。此外，高校預(yù)算管理制度不夠健全，預(yù)算審批程序不明確。

（二）高校預(yù)算編制方法不科學(xué)，缺乏準(zhǔn)確性

一些高校預(yù)算編制存在一定的隨意性，日常公用經(jīng)費預(yù)算編制依然延用“基數(shù)+增長”的分配方法，也就是在上年決算的基礎(chǔ)上，了解和掌握預(yù)算年度事業(yè)發(fā)展計劃和資金供需情況，進行收入與支出的預(yù)算編制，這種方法簡便易行，但卻不符合公平、規(guī)范和透明的原則但過于依賴上年度收支基數(shù)。這種做法會出現(xiàn)基數(shù)大的部門多得，基數(shù)少的部門少得，使得某些不合理支出繼續(xù)存在，容易造成預(yù)算與實際資金需求的差距，既不符合公平原則，也不符合效率原則，同時滋長預(yù)算分配中的平均主義。預(yù)算學(xué)費收入這一塊只有學(xué)生9月份到校才能基本確定，尤其高職院校的學(xué)生人數(shù)波動過大，從而影響收入預(yù)算的準(zhǔn)確性。還有其他學(xué)校，利用學(xué)校的品牌、設(shè)備與人力資源創(chuàng)收，私設(shè)“小金庫”，截留預(yù)算外資金，從而影響收入預(yù)算的真實性和準(zhǔn)確性。

（三）預(yù)算批復(fù)下達(dá)時間滯后、中期隨意調(diào)整

高校預(yù)算是按照二上二下程序確定的預(yù)算，一上：學(xué)校提出預(yù)算建議數(shù)，一下：財政部門下達(dá)預(yù)算控制數(shù)，二上：學(xué)校根據(jù)預(yù)算控制數(shù)編報正式預(yù)算，二下：財政部門經(jīng)過人大會議3、4月份后才能正式批復(fù)下達(dá)預(yù)算。實際上是預(yù)算在邊執(zhí)行邊等批復(fù)下達(dá)，致使年初預(yù)算執(zhí)行帶有隨意性，項目經(jīng)費挪用、占用、串用現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。到預(yù)算執(zhí)行到年中的時候又進行隨意調(diào)整。

（四）預(yù)算執(zhí)行力度不夠

高校預(yù)算一經(jīng)確定，應(yīng)具有嚴(yán)肅性和權(quán)威性，預(yù)算執(zhí)行部門應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行，不得隨意變更或調(diào)整。但是由于許多高校在預(yù)算執(zhí)行、控制、調(diào)整等方面沒有相應(yīng)規(guī)范的制度和程序，沒能對預(yù)算執(zhí)行過程及時有效地實施監(jiān)控、跟蹤管理和指標(biāo)考核，沒能將各部門的預(yù)算執(zhí)行情況和進度信息及時進行反饋。一些高校內(nèi)部各部門負(fù)責(zé)人存在“有錢用完再說，到時不夠再要”的思想，預(yù)算指標(biāo)和項目起不到剛性和權(quán)威的作用，預(yù)算的執(zhí)行偏離預(yù)算計劃，部分預(yù)算項目直接或變相改變用途和使用方向，造成預(yù)算執(zhí)行力度不強或形同虛設(shè)。預(yù)算管理明顯“弱化”、“軟化”，預(yù)算的編制和執(zhí)行相差甚遠(yuǎn)，大大影響了高校資金的使用效益。預(yù)算執(zhí)行中還存在預(yù)算內(nèi)容不實、預(yù)算約束不強和預(yù)算執(zhí)行不了的情況。一些學(xué)校對于各項事業(yè)經(jīng)費，在使用上往往事先無計劃，缺乏統(tǒng)籌安排，對全年業(yè)務(wù)開支存在著很大的盲目性；在資金使用過程中無控制，不管對事業(yè)發(fā)展是否需要，只要領(lǐng)導(dǎo)批字就全部報銷。資金的使用缺乏計劃性，因而導(dǎo)致資金使用不合理，使一些主要工作因缺乏資金不能按期完成，影響了事業(yè)的發(fā)展。

（五）績效評價體系不健全

預(yù)算績效評價工作是預(yù)算管理的重要環(huán)節(jié)，強調(diào)的是責(zé)任和績效。目前大多數(shù)高校沒有充分發(fā)揮預(yù)算管理的考核、評價功能，對高校內(nèi)部各學(xué)院的預(yù)算管理工作績效沒有進行考核與評價。部門預(yù)算考核流于形式，僅限于對預(yù)算完成情況進行考核評價，對預(yù)算執(zhí)行的效果沒有進行有效的績效考核，年終績效考核一般由財務(wù)部門根據(jù)預(yù)算的執(zhí)行數(shù)與定額數(shù)對比，用超預(yù)算與不超預(yù)算作為評判標(biāo)準(zhǔn)，方法過于簡單。在執(zhí)行中沒有將部門經(jīng)費與工作目標(biāo)捆綁，沒有與工作績效掛鉤。對合理開支，經(jīng)費節(jié)約的部門沒有獎勵，對超支的部門沒有懲罰，導(dǎo)致預(yù)算考核流于形式，預(yù)算績效考核沒有達(dá)到應(yīng)有的效果。

二、對加強高校預(yù)算管理的幾點建議

（1）建立預(yù)算管理機構(gòu)。高校的各級領(lǐng)導(dǎo)要充分認(rèn)識到預(yù)算管理的重要性，建立在校（院）長或分管財務(wù)副校（院）長領(lǐng)導(dǎo)下的有辦公室、財務(wù)、審計和有關(guān)職能部門主要負(fù)責(zé)人及有關(guān)專業(yè)人員參與的強有力的預(yù)算管理委員會。高校預(yù)算管理委員會下設(shè)預(yù)算管理辦公室，為非常設(shè)機構(gòu)，無須增加人員編制。預(yù)算管理辦公室設(shè)在學(xué)校財務(wù)處，其具體工作由財務(wù)處長牽頭。預(yù)算管理委員會的職責(zé)：一是負(fù)責(zé)制定高校預(yù)算管理的規(guī)章制度，二是負(fù)責(zé)高校預(yù)算的編制，三是負(fù)責(zé)預(yù)算的執(zhí)行、監(jiān)督和考核，四是負(fù)責(zé)管理學(xué)校的預(yù)算性資源，通過科學(xué)預(yù)算，有效地利用有限資源，支持學(xué)校的教學(xué)、科研和公共服務(wù)活動；隨時向?qū)W校管理部門提供準(zhǔn)確、及時和有意義的預(yù)算和財務(wù)信息；提供財稅咨詢、財務(wù)政策和實踐以及管理和分析工具、方法；為學(xué)校提供高質(zhì)量的財務(wù)咨詢，管理學(xué)校及各單位預(yù)算的制定過程。控制辦公室監(jiān)督、控制、評價預(yù)算執(zhí)行情況。高校預(yù)算的編制有了專業(yè)人員的集體智慧和努力，預(yù)算指標(biāo)可以更為客觀、合理、準(zhǔn)確和科學(xué)，以避免預(yù)算編制的隨意性。預(yù)算的執(zhí)行和調(diào)整有了專業(yè)人員的監(jiān)督，必將更為規(guī)范，可以避免預(yù)算執(zhí)行的盲目性。（2）預(yù)算編制要科學(xué)化，規(guī)范化，準(zhǔn)確化。《高等學(xué)校財務(wù)制度》第十二條規(guī)定：“高等學(xué)校編制預(yù)算應(yīng)當(dāng)遵循“堅持量入為出，收支平衡，略有結(jié)余”的總原則。收入預(yù)算編制應(yīng)當(dāng)積極穩(wěn)妥，保證來源可靠； 支出預(yù)算應(yīng)當(dāng)堅持統(tǒng)籌兼顧、保證重點、勤儉節(jié)約，并留有一定的余地。各項收支項目必須有合理的編制依據(jù)，要有詳細(xì)甚至統(tǒng)一的定額標(biāo)準(zhǔn)，逐漸做到人員經(jīng)費按人數(shù)，公用經(jīng)費按定額，專項經(jīng)費按項目來確定。要建立一套科學(xué)的預(yù)算申報、批準(zhǔn)、執(zhí)行、考核的工作制度和流程。高校預(yù)算編制應(yīng)全面反映學(xué)校的各項收支狀況，即把一切收支都納入預(yù)算，實行統(tǒng)一管理，統(tǒng)籌安排，合理使用。堅持收入預(yù)算完整性原則。收入預(yù)算包括財政撥款和學(xué)校自籌的各種非稅收入等，財政撥款由財政根據(jù)學(xué)生人數(shù)乘以生均定額核撥，是硬性收入。除學(xué)費住宿費外的非稅收入是學(xué)校的自籌收入。為確保各項非稅收入能足額上繳，避免各單位出現(xiàn)隱藏、截留、拖欠等行為，可以通過內(nèi)部控制制度和激勵機制，制定合理的創(chuàng)收分成比例來調(diào)動校內(nèi)各職能部門創(chuàng)收的主動性和積極性。這樣既可避免隱藏、截留、拖欠，又能保證收入預(yù)算的完整性。對項目支出預(yù)算的可行性進行嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)的論證，建立項目庫滾動管理和績效考評管理。在預(yù)算安排上，先保證基本支出，后安排項目支出，從而減少預(yù)算分配方面存在的主觀隨意性。將基本支出中的人員經(jīng)費、公用經(jīng)費按定員定額核定；將物業(yè)管理費、交通費和水電費等公用支出進行項目單列，實行封閉管理。（3）調(diào)整預(yù)算周期。我國預(yù)算法規(guī)定預(yù)算年度從1月1日起到12月31日，而學(xué)校采用的是學(xué)年度制，年中存在畢業(yè)和招生情況，必然造成同一個會計年度里在校生人數(shù)不同而影響生均定額收入預(yù)算的準(zhǔn)確性，所以，可以根據(jù)學(xué)校的實際情況調(diào)整會計預(yù)算周期，即將原1月1日到12月31日的會計預(yù)算周期調(diào)整至與學(xué)校同步的9月1日到8月31日，從而避免因在校學(xué)生人數(shù)變化影響生均定額撥款。調(diào)整預(yù)算周期的目的，是為了使預(yù)算的編制更加符合高校的實際，使高校的預(yù)算收入建立在更加穩(wěn)妥的基礎(chǔ)上。（4）加強預(yù)算執(zhí)行力度，強化預(yù)算約束力。《高等學(xué)校財務(wù)制度》第十二條規(guī)定預(yù)算：“高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行批準(zhǔn)的預(yù)算。”預(yù)算一經(jīng)批復(fù)后，在學(xué)校內(nèi)部具有“法律效力”，不得隨意追加或調(diào)整預(yù)算。預(yù)算執(zhí)行的剛性直接關(guān)系到高校預(yù)算管理的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，為此，必須加強預(yù)算執(zhí)行力度，以維護其權(quán)威性和嚴(yán)肅性。這就要求高校應(yīng)按相關(guān)預(yù)算規(guī)章制度，加強對預(yù)算執(zhí)行過程的管理、控制；定期、不定期檢查預(yù)算執(zhí)行情況，盡早發(fā)現(xiàn)差異，找出原因，加以控制。對于重大項目經(jīng)費支出，必須有歸口領(lǐng)導(dǎo)審批，嚴(yán)格按照預(yù)算項目內(nèi)容執(zhí)行。（5）高校全面預(yù)算實施的績效評價與激勵機制。預(yù)算的績效評價與激勵機制是預(yù)算管理的重要環(huán)節(jié)。高校應(yīng)根據(jù)科學(xué)、合理、有效的方法對各預(yù)算執(zhí)行部門進行全面評價，在預(yù)算編制和執(zhí)行過程中，全面引入績效管理理念，優(yōu)化預(yù)算資金分配，增加績效考核內(nèi)容。將部門所分配經(jīng)費與其工作任務(wù)、業(yè)績和經(jīng)濟效果直接掛鉤，實行上下浮動的激勵措施，使預(yù)算與部門的工作任務(wù)及工作目標(biāo)捆綁在一起。對預(yù)算執(zhí)行情況好、績效顯著的部門給予表揚和獎勵，對違背預(yù)算管理規(guī)定或預(yù)算執(zhí)行較差的部門給予通報批評。從而最大限度地調(diào)動各部門增收節(jié)支的積極性與創(chuàng)造性，推動高校財務(wù)預(yù)算管理工作，提高高校財務(wù)預(yù)算管理水平及工作效率。（6）加強對預(yù)算編制執(zhí)行的監(jiān)督。高校審計部門既是預(yù)算編制的參與者，又是預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督者。第一，加強預(yù)算執(zhí)行審計，促使學(xué)校健全預(yù)算管理體制。各高校應(yīng)加強預(yù)算執(zhí)行審計工作，從預(yù)算收入人手，著力于預(yù)算支出審計；從預(yù)算執(zhí)行結(jié)果出發(fā)，著力于預(yù)算執(zhí)行全過程審計。第二，審計部門事前參與，力求促進預(yù)算編制的科學(xué)與合理。在編制預(yù)算期間，審計部門應(yīng)當(dāng)主動了解并要求財務(wù)管理部門提供預(yù)算編制情況，從科學(xué)性、合理性和細(xì)化的程度等方面預(yù)先進行審查，同時審查其所采用的定員定額標(biāo)準(zhǔn)是否科學(xué)、合理和符合實際，提出加強預(yù)算管理的意見和建議，使學(xué)校預(yù)算做到科學(xué)、合理、可行。第三，將審計的重點放在對資金使用效益的分析、考核和評價上。在檢查預(yù)算支出是否合理、合規(guī)的同時，重點檢查專項經(jīng)費使用效益，檢查這些經(jīng)費是否真正用于基本建設(shè)項目、購置設(shè)備、接受勞務(wù)和服務(wù)等支出，其發(fā)揮的效益如何。通過對預(yù)算支出的審計分析，進一步優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，使預(yù)算執(zhí)行審計的目標(biāo)逐步由真實、合法性向效益性轉(zhuǎn)變，提高預(yù)算支出的使用效益。

“凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。”預(yù)算管理是充分發(fā)揮財務(wù)管理職能、提高資金效益的基礎(chǔ)，是高校事業(yè)發(fā)展的財力保障，建立科學(xué)合理的預(yù)算管理模式，可以提高高校的預(yù)算管理水平。只有對高校包括預(yù)算管理體制進行歸納總結(jié)，取他家之長補己之短，不斷進行管理改革與創(chuàng)新，才能做好高校的財務(wù)預(yù)算管理工作。