經濟法視野下的代駕亂象規制

【摘 要】本文關注熱點，從代駕問題入手，由代駕行業亂象產生的原因剖析代駕行業的法律規制辦法。與其他有關代駕規制的文章不同，本文從經濟法的角度對代駕行業進行規制，在市場準入、市場秩序以及配套制度等問題上進行了深入的探究，以彌補各方面的空缺，為代駕行業提供一個較為完善的規制辦法。

【關鍵詞】經濟法；代駕行業；亂象；法律規制

一、代駕行業的亂象概述

由代駕引起的糾紛有很多，大多屬于民事糾紛，但反觀這些民事糾紛，我們可以發現引起糾紛的根本原因在于這個行業的自身缺陷，主要表現為以下幾個方面：

1.代駕監管主體缺失。代駕行業一直處于無人監管的尷尬境地，行政部門之間相互推諉，都認為自己無權監管。因此，缺乏有關部門制定相關政策來規制代駕行業的運行，對于違規代駕主體的歸責處罰。

2.代駕運行制度混亂。代駕的市場主體形式不一，既存在著代駕公司，也存在著以代駕為業的個人；代駕從業標準不一，從事代駕的司機沒有一個統一的上崗標準；代駕價格標準不一，不同的公司有不同標準，代駕個人就更隨心所欲；其它運行制度不完善，導致代駕行業處于緩慢發展狀態。

3.代駕行業配套制度的缺乏。目前市場上存在著不少以“自律”、“聯盟”標榜的代駕公司聯合體，卻缺少一個正規的代駕行業協會，因而整個行業相較其他行業而言處于弱勢地位。

由于上述幾個方面的缺陷，代駕市場產生了許許多多的問題，因此，根據代駕行業的亂象產生根本原因，我們從經濟法的角度對其進行了研究。

二、市場秩序和運行程序的完善

1.監管權力歸屬探討。重慶的代駕行業和全國的代駕行業的共同缺陷就是沒有主管部門，因為缺少監管部門，惡性競爭和責任制的缺失，使得消費者對代駕憂心忡忡。代駕行業的監管權究竟歸屬哪一個行政部門呢？學術界認為有以下兩個：一個是工商部門，另一個是交管部門。工商部門指的是重慶市工商局，它的主要職責有以下幾個方面：（1）貫徹執行工商行政管理法律、法規、規章和方針政策；起草工商行政管理地方性法規和規章，擬訂工商行政管理規范性文件。（2）負責各類企業、農民專業合作社和從事經營活動的單位、個人以及授權范圍內的外國（地區）企業常駐代表機構等市場主體的登記注冊工作，依法核定注冊單位名稱，審批、頒發有關證照，并實行監督管理；承擔依法查處取締無照經營的相關責任。（3）承擔依法規范和維護各類市場經營秩序的責任，負責監督管理市場交易行為和網絡商品交易及有關服務的行為。（4）負責壟斷協議、濫用市場支配地位、濫用行政權力排除限制競爭方面的反壟斷執法工作（價格壟斷行為除外）。依法查處不正當競爭、商業賄賂、走私販私等經濟違法違章行為。（5）組織指導企業、個體工商戶、商品交易市場信用分類管理，研究分析并依法發布市場主體登記注冊基礎信息、商標注冊信息等，為政府決策和社會公眾提供信息服務。（6）負責個體工商戶、私營企業經營行為的服務和監督管理等。我們可知：重慶代駕行業中的代駕公司應該是經過工商局注冊登記、合法成立的公司，關于市場經營秩序、競爭壟斷方面的問題是屬于工商局管轄的。但是，這對于代駕的監管來說是遠遠不夠的。因為工商局對市場進行的是一般性的管理，而對于代駕這個極具特點的行業來說，一般性監管無法規制由行業特性而引發的一系列亂象。俗稱的“交管部門”一般是指重慶市交通管理局。它下屬于公安局，是所謂的“交警”，其主要職責有以下幾方面：（1）組織、指導全市交巡警部門開展刑事案件偵查工作，直接辦理省級事權和中央、市委、市政府及市局交辦案件。（2）組織、指導全市交巡警部門查處行政案件，組織、實施對治安突出問題的集中整治。（3）負責貫徹執行市委、市政府和公安部有關公安交通管理工作的政策、法規、規章，部署、指導、檢查、監督交巡警部門貫徹執行交通事故預防等公安交通管理工作。（4）組織、指導全市交巡警部門開展治安巡邏防控和交通警衛工作等。從上述的職能來看，交通管理局主要負責交通事故方面，主管公路的治安，而代駕行業屬于與交通有關的服務行業，只有當代駕發生事故以后才有可能受到交通管理局的監管。

與“交通管理局”混淆的一個概念是“交通運輸局”，也就是重慶市交通委員會，它隸屬交通運輸部，而非公安部。其主要職責有以下幾個方面：（1）擬定公路、水路交通行業的發展戰略、方針政策和法規并監督執行。（2）擬定公路、水路交通行業的發展計劃、中長期計劃并監督實施；負責交通行業統計和信息引導。（3）指導交通行業體制改革；維護公路、水路交通行業的平等競爭秩序；引導交通運輸行業優化結構、協調發展。（4）組織公路及設施的建設、維護、規章稽征；負責汽車維修市場、汽車駕駛學校和駕駛員培訓工作的行業管理。（5）制定交通行業科技政策、技術標準和規范；組織重大科技開發，推動行業技術進步；指導交通行業高等教育和成人教育以及職業技術教育。根據上述職責，我們可以得知：重慶市交通委員會主要負責的是公路和水路的交通行業。目前，重慶市交通委員會有重慶市公路局、道路運輸管理局等下屬事業單位，主管著包括出租車行業在內的多個交通行業。代駕是非營運性質的駕駛服務，屬于交通行業的一種，因此，我們認為重慶市交通委員會對代駕行業有主要的監管權。綜上所述，我們認為主要的監管權在于重慶市交通委員會，而代駕公司的法人資格是由工商部門所確定的，因此工商部門在職責范圍內對于代駕公司也有一定的監管權。

2.運行制度的完善。監管主體的明確，猶如撥開了層層的迷霧。然而，對于行業本身來說，其運行制度上就存在著較多的缺陷。監管主體行使監管權仍需要從規范運行制度方面下手。第一，代駕行業的主體準入制度。首先，必須明確的主體的形式。目前，重慶存在著個人代駕和公司代駕兩種形式。個人代駕特點在于較為隨意、難究責任，相較之下代駕公司較為安全、具有保障，更便于政府的監管。因此我們認為，主體形式有必要統一為代駕公司，而從事代駕的個人必須掛靠代駕公司才可從事代駕服務。對于代駕公司的資格，我們認為可借鑒于出租車公司的資格取得，我們認為可以對代駕公司設立行政許可制度。根據《中華人民共和國行政許可法》第十二條的規定，涉及公共安全、國家安全等公共利益的行業以及需要確定主體資格的行業可以設立行政許可。代駕公司不屬于涉及公共利益的交通服務業，但我們可以把它歸為“需要確定主體資格”的企業。因為代駕大多發生在深夜，并且消費者一般處于無意識的狀態，代駕服務的危險性大于一般的服務行業，而它的責任自然也比一般的服務行業要大，公司核準制度無法保證代駕公司的責任能力，因此我們需要對代駕行業進行更嚴格的審批。第二，代駕行業的從業標準。代駕公司是由無數從事代駕服務的駕駛員所組成的，盡管我們對代駕公司設置了準入的門檻，但仍然無法保障代駕服務的安全，因為真正直接提供服務的是駕駛員，而不是公司。目前重慶各公司對于駕駛員的標準各有不同，因此對于駕駛員的技術始終沒有權威的認可。而代駕所涉及的一般是價值比較大的個人財產以及人身安全，因此這使得消費者容易產生疑問：究竟如何判斷駕駛員是合格的？僅憑一張駕駛證是否能夠證明你具有從事代駕的資格？我們從消費者角度出發，認為代駕的從業標準需要統一，也需要有資格憑證。在我國，從事出租車營運的駕駛員是需要經過培訓，參加出租車上崗資格考試的，對于相類似的代駕服務而言，我們認為統一的培訓和考試更能保障代駕司機的技術，提升消費者對代駕行業的信任度。第三，代駕行業的價格規制。重慶代駕市場出現的多個亂象中就存在著亂收費、多收費的現象，消費者和代駕公司都強烈呼吁價格的統一。根據我國價格法規定，政府指導價的范圍僅限于以下五種：（1）與國民經濟發展和人民生活關系重大的極少數商品的價格；（2）資源稀缺的少數商品的價格；（3）自然壟斷經營的商品價格；（4）重要的公用事業價格；（5）重要的公益性服務價格。對于代駕行業來說，它并不屬于上述的五類，因此政府對其定價缺乏正當性。我們認為，代駕的價格亂象完全可以由市場自主調節。首先，重慶代駕行業的價格問題產生的根本原因是主體的混亂，個人代駕的隨意性、公司資格非法性所造成的。其次，我們規制了代駕主體的形式、準入門檻、從業制度后，價格自然會因為主體的完善而得到規制，這是由市場的競爭性所決定的。第四，完善其他方面。除了上述的三個具體方面外，我們還需要注意代駕服務的運行程序、服務標準以及責任制度，這可以借鑒韓國代駕的經驗。在韓國，代駕行業出臺了統一標準的合同文本，對代駕服務雙方的身份信息、代駕使用車輛情況、代駕路線、送達目的地后聯系接應人員和收費標準以及車輛損壞、財物丟失、交通事故等情況都做出了明確的規定；代駕員在進行服務時需要統一著裝，佩戴工牌號，代駕員在代駕前要向車主出示駕駛證和身份證，并與車主簽訂統一的服務協議，對代駕服務的目的地、賠償方案及親屬聯系方式等進行明確。

三、行業配套制度的設置

1.設立代駕行業協會。對于“行業協會”各個國家都有著不同的定義。在我國，根據2000年國家輕工業局發布的《行業協會管理的暫行辦法》第三條的規定，行業協會指的是“依照國家有關法律、法規，由企業、事業單位自愿組成的自律性、非營利性的經濟類社會團體法人，是企業與政府之間的橋梁和紐帶；培育和發展行業協會是發展社會主義市場經濟的需要，是深化改革的重要內容。”我們可以從“行業協會”的定義中，概括出其具有的特征：（1）社會團體性。行業協會是具有自己決策機關和執行機關，能夠實現自我運作、自我規定和自主管理的民間性組織，在我國必須具備法人的資格。（2）非營利性。行業協會不以追求利潤最大化為目的，而意在追求行業的集體性利益，為其成員提供公共性服務。（3）中介性。正如定義規定的那樣，行業協會是企業與政府的橋梁，具有一定的中介性。代駕行業協會的建立不僅是行業的呼聲，也是市場的需要。第一，代駕行業協會的是市場調節和政府干預失靈下的第三條路。重慶的代駕行業亂象數不勝數，其中發生原因、關系復雜多樣，加之市場固有的壟斷性、價格機制的缺位、信息的失靈，使得代駕亂象早已超出市場自身調節的能力范圍：然而政府出臺相關法律法規、明確監管主體只是大體上遏制了亂象的發生，政府與企業的脫節也可能導致其他的問題，因此在政府行使其監管權的過程中，和企業的聯系與交流極為重要。第二，代駕行業具有自我防御功能，它雖不能限制國家行使監督管理權，但能夠有效地防止行業受到國家的不當干預。正如第一部分介紹的那樣，重慶代駕行業主體較為分散，現在更出現了多個代駕公司的聯盟組織，他們有別于這里所說的行業協會。市場上出現的一些自發的行業自律組織是未經民政部門登記的民間組織，其在法律上的地位遠遠不如行業協會；其它的一些聯盟性質的組織相較于行業協會而言，更偏向協作型聯營，在營利性上就與代駕行業有著明顯的區別。在韓國，代駕行業協會也發揮著無可比擬的作用。協會內有一套完整的運行制度，同時他們也過行業自律的方式促進代駕行業的發展，聯合代駕公司和提供代駕服務的餐飲娛樂單位，共同抵制“黑代駕”，規范了行業內的無序競爭。因此，具有社會團體性，能夠集中一個行業力量的行業協會，在面對不當干預是的防御能力是無可取代的。

最后，將行業協會的特征與重慶代駕行業的現狀相結合，我們認為重慶代駕行業協會的設立是必要的，代駕行業協會可就以下幾個方面對代駕行業進行規制：（1）制定規章。行業協會一般來說都制定了協會規章，例如：成都的代駕協會制定了協會章程，規定了協會的運行制度和入會會員的標準。除此之外，重慶的代駕協會可以根據本地區代駕服務的現狀，制定行業準則、建立責任制度，從文件規范上彌補法律法規的不足。（2）實行監督管理。如果任何行動者不服從規范，必須對其實行懲罰，只有這樣，規范方能行之有效所以對于違反規章和行業標準的公司，代駕行業協會可根據懲罰規則對協會成員作出非法律性質的處罰，包括罰金、行業集體抵制、開出會員等。除此之外，我們認為前一部分提及的行政許可批準權也可由代駕行業協會行使。政府可以將行政許可權授予代駕行業協會來實行，這不僅減輕了行政部門的負擔，也增加了代駕行業協會的權威性，更能保障代駕行業的正常運行。（3）調解內部爭端。代駕行業協會的重要職能之一就是解決內部糾紛。目前，重慶的代駕市場存在了很多不正當的競爭，甚至有時候會上升為暴力事件。代駕行業就需要對自身內部糾紛進行調解，以減少社會上的不安因素。

2.設立代駕險。目前，重慶市未設立有代駕險，代駕公司往往會給代駕的司機購買人身意外險，而對于被代駕者來說，他們往往已購買車險；而沒有購買車險的消費者一般不符合代駕條件而被代駕公司拒之門外。這一定程度上就阻卻了代駕行業的發展。在韓國，代駕行業也有和我們一樣的困境，但他們找到了有效的對策，那就是建立代駕險。他們專門設立了“代駕險”這一為代駕司機和代駕公司服務的險種，每一位司機都必須購買“代駕險”，以此很好地免除了代駕司機的后顧之憂。這種設立專門的商業保險的制度其實就是將代駕事故的責任鑒定以及賠付行為轉移到保險公司，大大提升了支付能力和處理效率，保障了行業的良性運行。對于重慶的代駕行業而言，我認為韓國專設代駕險的方法同樣也適用。代駕險的設立在一定程度上減輕了代駕公司的負擔，給與駕駛員和消費者必要的保障，也鼓勵了行業的發展。

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基金項目：2012年西南政法大學本科生科研訓練創新活動資助項目（項目編號：12XZ-BZX-062）。