我國自然壟斷行業消費者權益保護制度的完善

【摘 要】隨著消費者自身維權意識的不斷提高，自然壟斷行業和消費者之間的矛盾日益凸顯，自然壟斷領域消費者權益的保護問題亟待解決。

【關鍵詞】自然壟斷；消費者權益保護；法律規制；公共產品

一、我國自然壟斷行業消費者權益的立法保護

（一）結合西方經驗，建立適合中國的立法體系

要保護消費者權益，就應當充分借鑒西方先進法制國家的立法思想，建立一般立法加行業特別立法，輔之以司法解釋這樣一個體系齊全，科學完善的自然壟斷立法體系。僅通過《反壟斷法》《反不正當競爭法》和《消費者權益保護法》其中的少數幾條規定對于自然壟斷行業的立法是遠遠不夠的。由于這些法律本身并不完全針對自然壟斷行業，因而其對于自然壟斷行業的立法往往也只是提綱挈領式的，這就要求在強化此類一般立法的同時輔之以其他特殊的行業立法，行業立法是針對該行業的特殊性的立法，用以解決非一般性的自然壟斷侵權問題，對不同行業提出具體的要求，做出具體的規定。此外，由于我國是大陸法系國家，法律的制定過程嚴格，可能無法及時解決實踐中出現的種種問題，法院在判決后也不能直接將判決結果作為案例，作為參考，《司法解釋》就成為了解決這一問題的最好方法?！端痉ń忉尅芬话銇碓从谧罡咴汉透鞯馗咴簩δ骋痪唧w案件的判決結果而最終形成的統一的判決模式，貼近實踐，協調了法律的的滯后性問題。

（二）更新滯后立法

對于已不再適應目前發展的法律法規應予以更新，代之以新的適應時代發展的立法。從我國目前的反壟斷立法狀況不難看出，自然壟斷立法存在極其滯后的情況，《消法》《反不正當競爭法》《關于禁止公用企業限制競爭行為的若干規定》均頒布于1993年，《鐵路法》（1991）《電力法》（1995）等都頒布于上世紀90年代。而我國的自然壟斷行業的改革，分拆改組等等也都始于那個年代，可以說，這十余年來，自然壟斷行業發生的變化是最為深刻的，而我們的法律卻在這段時間出現了空白。這足以看出，我國的法律在這個方面嚴重滯后了。為了改變這種局面，必須彌補這些法律空白，積極推進新的適應自然壟斷行業和消費者權益保護的立法。只有這樣，才能順應時代的發展，法律才能在其調整的相關領域起到其應有的作用。

（三）細化現有立法

為增強立法的可操作性，應加強并細化現有立法。目前我國自然壟斷方面立法的另一個特點就是過于空泛，流于形式，缺乏具體的可操作性?！秲r格法》是關系到消費者權益保護的重要一環，我國《價格法》第18條規定，對重要的公用事業價格，在必要時可以實行政府指導價或政府定價?！氨匾獣r”的概念不夠清晰直接帶來了操作困難，另外，由于沒有相關細則，政府指導價和政府定價的往往缺乏依據，這個依據最終就變成了企業和政府之間的討價還價結果?，F階段，簡單的民事責任已經無法適應對自然壟斷行業消費者權益保護的要求，適當引入行政責任和刑事責任尤為必要。

二、我國自然壟斷行業消費者權益的行政保護

（一）嚴格限制自然壟斷產品及服務的價格

由于自然壟斷經營者的在市場上的支配地位決定了自然壟斷行業在市場上享有充分的定價自主權，消費者權益在此之中被侵害的情況時有發生。而《價格法》可以從宏觀上可以通過調整價格因素達到調整社會宏觀經濟運行的目的，也可以在微觀方面調整具體的價格行為；同時，《價格法》可以從正反兩個方面規范價格行為并且以正面規范為主，而競爭法是從反面規范價格行為，即制止各種以價格手段進行不正當競爭和壟斷的行為。這就要求政府的價格監管部門要積極行使自己的權力，保護消費者合法權益。

政府對自然壟斷行業的產品和服務的價格限制主要有兩種形式，政府指導價和政府定價。在定價程序中值得關注的是價格聽證制度。價格聽證制度雖然出現在《消法》中，但我國目前的執行情況卻并不樂觀。一般來說，凡是關系到群眾切身利益的公共產品價格，都應當進行聽證，但實踐中卻做不到這一點。我國現行的聽證制度是由政府主導，自然壟斷經營者和消費者之間進行辯論，實際上政府卻明顯地偏向經營者一邊。此外，參加聽證的消費者不具有代表性，有的“消費者”甚至就是內定的，聽證會變成了走過場。

針對目前我國聽證會制度的不足，學界已有許多很好的建議，例如陳志和葉明根據美國和德國聽證會的經驗提出，“我國應當充分借鑒成功經驗在操作的透明度和程序的公正性方面提高”。還有學者指出，應“通過對制定或調解價格的必要性進行更為充分的論證，提高價格決策的科學性和透明性；通過披露一些行業的專業信息，使聽證會各方的信息趨于對稱，給予各方平等的發言機會，提高價格聽證的平等性”。

（二）嚴格把好自然壟斷產品服務的質量關

自然壟斷行業產品和服務的質量問題已經引起越來越多消費者的關注。自然壟斷行業內無競爭，外缺監管，在一定程度上使得自然壟斷行業效率低下，技術落后。由此而造成的結果就是產品質量差，服務水平低。質監部門市場監管主體，應當承擔起公共產品的質量監督責任，而不是將質量監督的責任轉嫁到消費者身上。同時，政府也應當出臺相關的質量監管文件，對經營企業需要承擔的普遍義務做出約定，明確產品質量標準、計量標準和服務規范。

（三）促進自然壟斷行業的配套改革，積極引入市場競爭

伯格和奇爾赫特（Berg，Tschirhart）描述了不同情況下對自然壟斷的治理對策，“競爭者進入有障礙時，需要政府對自然壟斷企業進行治理；進入無障礙時，可根據企業是否具有可維持力來相應處理，企業可維持時，不需要政府治理，但為了防止自然壟斷企業制定壟斷價格，可采取用潛在進入者的競爭壓力來約束?！?/p>

雖然上文中談到了如何更有力地監管自然壟斷行業，但是實際上保護消費者的最好方法在與政府打破自然壟斷經營的局面，將自然壟斷市場逐漸培養成一個開放的市場，引入競爭，促進自然壟斷行業的配套改革。開放的市場，活躍的競爭，是保護消費者權益的最好方式，只有在這種情況下，消費者的各項權益才能得到充分保護。應該對各個行業依職能和環節不同進行垂直分割，細化壟斷業務，在此基礎上依業務不同予以剝離。區分自然壟斷業務與非自然壟斷業務而分別形成不存在隸屬關系的發生實體。

三、我國自然壟斷行業消費者權益的司法保護

司法救濟作為維護權益的最后一道屏障，在自然壟斷行業經營者濫用支配地位的規制中具有重要的意義?！盁o論在實體法上如何就保護消費者做出規定，只要欠缺能有效解決消費者糾紛的機構以及訴訟制度，那么這些規定就不具任何意義”。對自然壟斷行業與消費者之間的糾紛解決途徑有多種，但理論上只有訴訟途徑才是最權威、最有力度的方式。

（一）完善消費者訴訟制度

目前我國的消費者訴訟制度尚不完全，其中的很多弊病不利于消費者更好地維護自己的權益。

其一，消費者協會應被賦予代表消費者參加訴訟的權利。消費者權益保護協會是幫助消費者實現維權的重要組織，其半官方半民間的性質無疑是政府和消費者之間最好的溝通紐帶。

其二，建立公益訴訟制度。公益訴訟起源于羅馬法，人們稱之為罰金訴訟或民眾訴訟，是相對于私益訴訟而言的。古羅馬公益訴訟的產生與當時維護公共利益力量的不足相聯系。由于羅馬當時的政權機構遠沒有近現代這樣健全和周密，僅依靠官吏的力量來維護公共利益是不夠的，故授權市民代表社會集體直接起訴，以補救其不足。壟斷行業提供的產品和服務是面向廣大的消費者群體，運營過程中，一旦侵權，侵犯的往往是不特定多數人的權利。這就決定了在一個案件中，原告是一個群體。如果消費者能夠聯合成一個集團，聘請專業人士統一訴訟，維權的成本將大大降低，效率可大大提高，同時也可以最大程度地令壟斷行業經營者承擔應負的責任。

（二）維護司法公正

訴訟已經是消費者權利的最后一種救濟方式，司法機關承擔著的是最為重要的職責，這就要求司法機關要公正執法。由于我國并非以三權分立的政治理念構建的國家，司法機關相對于行政機關并不獨立，因而壟斷行業強烈的行政色彩無疑是司法機關公正執法的最大障礙。實踐對我國的司法水平提出了更高的要求，提高司法機關的執法水平和職業道德勢在必行。

四、我國自然壟斷行業消費者權益的其他措施

一是建立行業性自律組織——行業工會。行業工會不僅僅是自然壟斷行業利益的維護者，更是消費者利益的維護者。工會積極參與企業生產經營重大決策，合理制定企業各項管理制度和規定，在生產經營、營銷策略重大投資方面，嚴格把關，堅決維護消費者合法權益。

二是增強消費者的自我保護意識。我國消費者維權意識整體上已經有所提高，但在實踐中，大多數消費者在權益被侵犯后還是選擇了沉默，消費者者的自我保護意識人有待加強。消費者還應該不斷學習消費知識，用法律武器來捍衛自己的合法權益。

三是社會保護。在重視經濟管制的同時，更應加強對自然壟斷行業的社會管制。要求這些行業實行信息披露制度，在不損害國家安全和社會公共利益的前提下強制其定期公布財務狀況、發展規劃等，并將該類信息儲備于指定地點以供公眾查詢。

自然壟斷行業的改革不僅僅關系到消費者權益的保護問題，也關系到整個社會收入分配的改革和和諧社會的建立，是我國未來改革的重點，亦是難點。雖然本文只是對自然壟斷行業消費者保護進行了初步探索，但希望通過這些不斷地探索，為我國反壟斷尋找到好的出路，為建立完善的反壟斷法律體系提供一些思路。

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