公眾參與環境影響評估存在的問題與完善策略

【摘 要】公眾是環境影響的利益相關者，必須保障其利益訴求在評估過程中得到表達。但無論從公眾本身來看還是從參與的渠道和參與后的效力來看，公眾參與都還存在一定的問題，需要從激發公眾意識、暢通渠道、強化監督等方面加以完善。

【關鍵詞】公眾參與；環境影響評估；問題

近年來，通過參與各種聽證、參與問卷調查等方式，公眾在環境影響評估的地位得到一定的體現，環境影響評估中公眾的意愿得到一定的表達。但從實踐來看，公眾參與環境影響評估還存在不少問題，需要進一步完善相應的制度法規，并在實踐中予以落實，這樣才能真正的發揮公眾參與環境影響評估的作用。

一、公眾參與環境影響評估的現實價值

當前我國仍處于經濟建設的高潮時期，2012年全社會固定資產投資達到374676億元，同比增長20.3%，如此龐大的投資規模必然會對環境帶來影響，并進而對公眾帶來影響。廣東省委政研室和廣州市社情民意中心的調查資料顯示，60%以上的居民認為當地環境受到污染，其中認為污染程度嚴重的更是超過30%，認為不嚴重的比例僅11%。此外，還有17.7%的居民認為自身因為環境污染而存在身體不適。在此背景下，從公眾的立場出發，進一步讓公眾參與環境影響評估，不僅能夠讓公眾這一主體表達自身的利益訴求，而且可以增加評價的獨立性與客觀性，從而具有重要的價值。（1）公眾參與環境影響評估是尊重法律的表現。按照《中華人民共和國環境影響評價法》第五條、第二十一條規定，公眾具有參與環境影響評估的權利（特殊情況除外），而《環評公眾參與暫行辦法》、《環境影響評價技術導則公眾參與》則為公眾參與環境影響評估提出了具體的方案。在這種立法日趨完善的背景下，鼓勵、支持公眾參與評估既是依法辦事的必然要求，也是經濟建設中保護環境的現實表現。事實上，隨著公民法治意識的覺醒，其對參與影響自身利益事件如環境影響評估事件等的熱情逐步提高，讓公眾參與到這一過程也是貫徹落實“以人為本”理念的要求。（2）公眾參與能夠提升環境影響評估水平。首先，公眾立場更為獨立，在當前的績效考核模式下，地方政府特別是基層政府為解決財力不足、促進地方經濟發展，在環境影響評估過程中可能存在“放水”等方面的問題，對一些影響不明顯或者短期內不會造成重大影響的項目進行放行，而建設方本身為了加快建設進度，為了提高項目的盈利能力，更是可能會在環境影響評估中放大對自身有利的因素，弱化或者隱瞞可能會對環境造成重大影響的內容，這就使得這兩者都可能存在立場不獨立的問題。但對于公眾而言，這種建設項目對其直接影響并不大（排除就業等因素），從而使得其在參與環境影響評價過程立場更為客觀、獨立。其次，公眾對環境感受最為直接，作為生活在項目影響范圍內的居民，會對環境的變化有著直接而深刻的感受，從而比簡單的評估中“數字”的比較更為敏感，從而有利于提升評估水平。

二、公眾參與環境影響評估存在的主要問題

（1）公眾本身的行為制約著其參與的程度。首先，從公眾群體的基本特征來看，我國居民特別是基層群眾仍不富裕，他們在行為上更多的趨向于經濟利益而不是環境保護，從而在參與環境影響評價過程中可能會更多的考慮項目建設本身是否對自身具有經濟利益而降低了對環境保護的期望，從而導致評價的結果出現偏差。其次，從公眾本身的素質來看，我國居民對于環境保護的理解主要停留在水、空氣被污染了，但對一些相對隱蔽的污染如滲入土壤中的有害物質、飄入空氣中的肉眼難以看見的塵埃等，這就使得其在參與評價過程中可能會出現判斷上的失誤，導致評價結果出現偏差。最后，從參與評價的公眾群體來看，部分環境保護評價可能沒有嚴格按照隨機抽樣調查等方式來展開，這就使得參與的主體可能不具有代表性，難以達到真正代表民意的目標。（2）公眾參與的渠道仍然有限。雖然公眾可以通過參與聽證、問卷調查等方式來參與環境影響評價，但在具體的實施中可能存在渠道不暢的問題。首先，從公眾參與評價過程來看，公眾只能針對現有的方案提出修改意見，而不能在不同的方案之間進行選擇，如果公眾不滿意現有的方案則只能選擇行使否決權，這就使得公眾的選擇余地相對較少，參與的渠道受到影響。其次，從公眾參與評價的全部方式來看，除建設方或者官方正式組織的評價過程外，公眾缺乏常態化的參與機制，即如果官方不組織則公眾難以參與。即使組織參與評估，如向社會公布環境影響評估結果，但公眾由于缺乏反映渠道，或者本著“多一事不如少一事”的態度放棄了參與，從而使得公眾的作用難以得到發揮。（3）公眾參與環境影響評價的效力難以得到保障。首先，從立法上看，雖然《環境影響評價法》等法律在相當程度上為公眾參與提供了制度支持，但仍然存在一些操作性的內容沒有明確，并進而可能對評估事件本身來看影響。如現有法律沒有規定必須對公眾的意見予以反饋，也沒用規定政府有關部門要將審批的內容進行公布，這就使得公眾可能僅僅停留在形式上的參與，而沒有認真的考慮公眾的意見，并根據工作的意見提出相應的改進措施。其次，從環境影響評估的實施方式來看，部分問卷調查主要采取選擇題等方式向公眾了解相關信息，這就使得公眾參與評價過程中主要是被動的進行選擇，難以根據表達自身的思想，即使表達了部分內容也難以在環境影響評估結果分析報告中得到反映。

三、促進公眾參與環境影響評估的對策建議

（1）加強宣傳喚醒公眾的意識。首先，要喚醒公眾的環保意識，讓公眾全面而客觀的了解環境保護事宜，了解各種污染產生的根源，發展的一般規律以及潛在的影響，了解全球具有重大影響環保事件的惡果以及重視環境保護重見綠水青山好處，從而激發社會公眾的環保意識，便于其參與環保評價過程中做出客觀的評價。其次，要喚醒公眾的主體意識，要讓公眾人員了解環保事件必然會對其自身帶來影響，從而在參與環境影響評價中以利益相關者的角度開展評價，力求將自身的利益訴求進行表達。再次，要喚醒公眾的參與意識，了解參與環境影響評價是維護公眾利益，降低建設環境損害的有效渠道，是公眾履行自身社會職責的重要內容，從而鼓勵其積極的參與到整個評價當中。（2）科學引導暢通公眾參與的渠道。首先，要進一步暢通傳統參與渠道，要充分利用報紙、網絡、張貼欄等渠道發布環境影響評估的信息，包括發布邀請社會公眾參與聽證、環境影響評估結果等公告，以便于公眾了解相關信息，做出參與環境影響評估的決策。其次，要創新公眾參與的渠道，如創新性的利用互聯網、微博等渠道鼓勵公眾參與環境影響評估過程中來。再次，要不斷細化公眾參與的模式，如設計更為開放的問卷讓公眾根據自身的理解參與到環境影響評估中來，便于公眾充分表達自身的觀點。（3）加強管理發揮公眾參與環境影響評估的效力。首先，要加強對公眾參與對象的管理，在確定參與對象時，特別是在開展問卷調查、利用網絡讓公眾表達意見時，必須對公眾的身份進行有效的認定，避免參與的公眾缺乏代表性導致評估結果的失真。其次，要加強對公眾參與過程的管理，一方面，組織評估的部門要向公眾詳細的介紹評估事宜，評估中各指標所代表的涵義，另一方面，要設計出完善的保密制度，使公眾的意見能夠以安全的渠道進行表達，避免個人信息泄露而影響評估。（4）完善監督確保公眾訴求得到響應。首先，要加強監督保障環境影響評估公眾參與權利的落實，國家有關部門要加強執法監督，按照法律要求開展公眾參與環境影響評估工作，避免環境影響評估中公眾“被替代“等現象發生，維護公眾權益。其次，要加強監督保障公眾的意見在評估結果中得到全面的反應，組織工作參與環境影響評估的單位要針對公眾的意見進行專門的說明，并分析公眾所持的基本態度及其成因，為制定環境影響控制策略奠定基礎。再次，要加強監督保障公眾的意見得到落實，對公眾反應強烈的問題，國家有關部門要組織調查落實，避免公眾反應的意見，但反不反應一個樣問題的產生。

參 考 文 獻

[1]曹冬梅.環境保護與公眾參與[J].環境科學導刊.2013（1）

[2]胡巧柔.環境影響評價的公眾參與研究[J].資源節約與環保.2013（1）