行政規(guī)范性文件與抽象行政行為關(guān)系探討

【摘 要】抽象行政行為與具體行政行為的二元?jiǎng)澐志哂幸欢ǖ娜毕荩姓?guī)范性文件很大程度上是行政行為表現(xiàn)出來的形式，尤其是抽象性的行政行為中，絕大數(shù)以規(guī)范性文件表現(xiàn)出來。所以行政規(guī)范性文件與抽象行政行為之間關(guān)系并不是單純的重合關(guān)系。首先，抽象行為行為并不能等同于行政規(guī)范性文件；其次，行政規(guī)范性文件不完全屬于學(xué)理劃分上的抽象行政行為，因?yàn)樾姓?guī)范性文件還可以表現(xiàn)出具體行政行為。

【關(guān)鍵詞】行政；規(guī)范行為文件；抽象行政行為

一般認(rèn)為，行政規(guī)范性文件的制定是一種抽象行政行為，而抽象行政行為是行政主體通過行政規(guī)范性文件的方式制定的一種行政規(guī)范行為。故，行政規(guī)范性文件是具體行政行為的依據(jù)，也就是說在具體的行政法律關(guān)系中，行政規(guī)范性文件是主體雙方關(guān)系產(chǎn)生、變更及消滅的前提。也有學(xué)者干脆將抽象行政行為稱之為“制定法規(guī)的行為”，而將具體行政行為稱之為“采取措施的行為”。但在實(shí)際中，行政規(guī)范性文件是否完全是抽象行政行為很多地方值得爭(zhēng)議。尤其我國(guó)行政訴訟法上并沒有把抽象行政行為納入到受案范圍中來，所以這種爭(zhēng)議直接關(guān)系到行政相對(duì)人的訴訟權(quán)益。

其實(shí)，我國(guó)行政法學(xué)理上就對(duì)行政行為的抽象與具體劃分有很大的爭(zhēng)議。楊解君在《抽象行政行為與具體行政行為的劃分質(zhì)疑》一文中就明確反對(duì)行政行為的抽象與具體之分。其認(rèn)為這種劃分是不科學(xué)的，任何行政行為既是抽象，又是具體的。這兩個(gè)術(shù)語的提出，是借用哲學(xué)概念上的錯(cuò)誤，在行政實(shí)踐中容易帶來爭(zhēng)議。章志遠(yuǎn)也在其《行政行為概念之科學(xué)界定》中認(rèn)為，行政行為的這種二元的劃分在法理邏輯上不通。這種邏輯錯(cuò)誤會(huì)給司法帶來難題。筆者比較贊同抽象行政行為與具體行政行為劃分錯(cuò)誤的觀點(diǎn)。本文試論行政規(guī)范性文件與抽象行政行為關(guān)系，試圖說明制定行政規(guī)范性文件的行為很多時(shí)候既不是抽象行政行為，也不是具體的行政行為，借此論證行政行為抽象與具體劃分的不科學(xué)性。

一、抽象行政行為并不能等同于行政規(guī)范性文件

抽象行政行為，按照一般的含義，主要是“指行政機(jī)關(guān)以一般的、不特定的事或人為對(duì)象，做出抽象的規(guī)定，凡是符合它所規(guī)定的，皆產(chǎn)生法律效果的行為。”通常表現(xiàn)為行政法規(guī)、規(guī)章、地方性法規(guī)。同時(shí)還包括不具備法律形式的抽象行政行為，例如以規(guī)范性文件形式表現(xiàn)出來的行政決定、指示等等，但是抽象性的行政行為不能等于與行政規(guī)范性文件。因?yàn)槌橄蟮男姓袨槭切姓⒎ɑ蛑付ㄐ姓?guī)范的一種行政行為，是行政主體按照特定的行政職權(quán)和程序進(jìn)行的過程。而抽象行政行為最終的表現(xiàn)形式是各種行政規(guī)范性文件。著名行政法學(xué)教授楊解君教授承認(rèn)行政規(guī)范性文件是立法行為長(zhǎng)生的結(jié)果，也就是說行政規(guī)范性文件是行政立法行為的載體，但其認(rèn)為二者不能等同一個(gè)概念，也就是說抽象行政行為不能直接定義為行政規(guī)范性文件。因?yàn)槎咚L(zhǎng)生的法律效果不同，抽象行政行為只是依照職權(quán)和程序履行行政職權(quán)的過程，屬于動(dòng)態(tài)的法律效果，而行政規(guī)范性文件只是靜態(tài)的法律文件，表現(xiàn)出一種法律文本。所以抽象行政行為并不能等同于行政規(guī)范性文件，把其二者實(shí)質(zhì)理解為一致是明顯的對(duì)象錯(cuò)誤。

二、行政規(guī)范性文件不完全屬于學(xué)理劃分上的抽象行政行為

有關(guān)行政規(guī)范性文件的概念，我國(guó)學(xué)理上有一定的爭(zhēng)議，還沒有形成統(tǒng)一的概念，主要有以下幾種觀點(diǎn)：第一是葉必豐教授的規(guī)范性文件學(xué)說，其認(rèn)為：“行政規(guī)范性文件是行政主體為了執(zhí)行法律、法規(guī)和規(guī)章以實(shí)現(xiàn)行政目的所作的，除行政法規(guī)和規(guī)章以外的，規(guī)范行政主體與不特定相對(duì)人雙方權(quán)利義務(wù)的抽象行政行為。”第二是羅豪才認(rèn)為“行政規(guī)范性文件是指各級(jí)各類國(guó)家行政機(jī)關(guān)，為實(shí)施法律和執(zhí)行政策，在法定權(quán)限內(nèi)制定的除行政法規(guī)和規(guī)章以外的具有普遍約束力的決定、命令及行政措施。”第三是應(yīng)松年、張正釗將行政立法以外的規(guī)范性文件稱為其他規(guī)范性文件。第四是“行政規(guī)范說”。其觀點(diǎn)認(rèn)為行政規(guī)范性文件“無法對(duì)行政立法以外的普遍性規(guī)則進(jìn)行界定，因而創(chuàng)設(shè)出‘行政規(guī)范’這一概念。將行政規(guī)范作為與行政法規(guī)和行政規(guī)章相并列的概念，一并位于其上位概念——一‘行政規(guī)范性文件’之下。”第一種觀點(diǎn)直接說明了行政規(guī)范性文件除了行政立法的文件外，還包括規(guī)范行政主體與不特定相對(duì)人雙方權(quán)利義務(wù)的抽象行政行為。這種觀點(diǎn)下，制定行政規(guī)范性文件完全是抽象行政行為；后幾種觀點(diǎn)基本上也將行政決定、命令下發(fā)的命令歸結(jié)為行政規(guī)范性文件。筆者認(rèn)為，行政規(guī)范性文件是行政主體為了更好地執(zhí)行法律、法規(guī)和規(guī)章，為了對(duì)社會(huì)進(jìn)行有效地管理，依照實(shí)體和程序進(jìn)行規(guī)范行政相對(duì)人的規(guī)范文件，主要包括行政立法、決定、命令、通知、批示、指示、公告等。

行政規(guī)范性文件不僅可以必須出抽象行政行為，還可以表現(xiàn)出具體行政行為。根據(jù)最高人民法院1991年的《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的意見》（試行）第1條規(guī)定：“具體行政行為，是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員、法律、法規(guī)授權(quán)的組織、行政機(jī)關(guān)委托的組織或者個(gè)人在行政管理活動(dòng)中行使行政職權(quán)，針對(duì)特定的公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項(xiàng)，作出的有關(guān)該公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)的單方行為。”根據(jù)2000年3月10日公布的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》第3條規(guī)定：“行政訴訟法第十二條第（二）項(xiàng)規(guī)定的‘具有普遍約束力的決定、命令’，是指行政機(jī)關(guān)針對(duì)不特定對(duì)象發(fā)布的能反復(fù)適用的行政規(guī)范性文件。”根據(jù)這兩個(gè)規(guī)定，尤其是判定行政訴訟標(biāo)的是否屬于受案范圍時(shí)，一般要參照以下標(biāo)準(zhǔn)：一是是否針對(duì)特定的公民；二是是否針對(duì)的具體事項(xiàng)。然而在現(xiàn)實(shí)行政管理中，許多行政決定、命令、公告都是針對(duì)特定的公民和針對(duì)的具體事項(xiàng)。例如某市政府頒布關(guān)于對(duì)市區(qū)行政審批的出租車征收經(jīng)營(yíng)權(quán)有償使用費(fèi)的通告，在此通告的行政規(guī)范性文件中，此市區(qū)的出租車屬于特定的對(duì)象，應(yīng)該屬于具體行政行為。在此，是否屬于特定在學(xué)理上存在爭(zhēng)議，筆者認(rèn)為在特定范圍內(nèi)的特定對(duì)象是可以統(tǒng)計(jì)出來的，這種通告實(shí)際上是針對(duì)特定的行政相對(duì)人。現(xiàn)在典型的例子又如：某市政府作出一行政決定，要求在三個(gè)月內(nèi)拆除區(qū)域內(nèi)一條舊街道，進(jìn)行舊城改造。在你這個(gè)規(guī)范性文件中，這條舊街道的住戶是特定的，因此筆者認(rèn)為制定規(guī)范性文件的行為屬于具體行政行為。在司法中，最高人民法院也是這種觀點(diǎn)，其認(rèn)為“抽象行政行為和具體行政行為的區(qū)別不在于它所針對(duì)的人數(shù)的多少，而在于對(duì)象的確定與不確定。抽象行政行為的對(duì)象是不確定的，無法統(tǒng)計(jì)的；具體行政行為的對(duì)象是確定的，盡管有時(shí)涉及到的人很多，但人數(shù)是確定的，是可統(tǒng)計(jì)的。”

行政規(guī)范性文件一般有行政創(chuàng)制性文件、行政解釋性文件、行政指導(dǎo)性文件這三種類型。一般來說，除了法定解釋機(jī)關(guān)解釋而成的解釋性文件同創(chuàng)制性文件具有同等法律效力之外，行政解釋性文件和行政指導(dǎo)性文件不具有行政強(qiáng)制力，不具有規(guī)范性文件的屬性，所以行政規(guī)范性文件也并不是只表現(xiàn)出抽象行政行為，還可以表現(xiàn)出指導(dǎo)行政和內(nèi)部行政行為。除此，在現(xiàn)實(shí)中的行政規(guī)范性文件中，一般都是抽象性的行政行為表現(xiàn)出來的形式，但也可能出現(xiàn)是具體行政行為以行政規(guī)范性文件的形式表現(xiàn)出來，最典型的是在行政管理活動(dòng)中，很多行政職權(quán)部門為了避免做出的具體行政行為受司法審查的可能性，把具體行政行為以“紅頭文件”的形式表現(xiàn)出來，這種“紅頭文件”也是形式上的一種行政規(guī)范性文件。

三、行政規(guī)范性文件與抽象行政行為具有很大的重合關(guān)系

雖然說行政規(guī)范性文件與抽象行政行為概念和屬性不一樣，但行政規(guī)范性文件與抽象行政行為通常是同時(shí)存在，二者在實(shí)際用途上存在很大的重合關(guān)系。主要表現(xiàn)在二者基本上是相互依存關(guān)系，尤其是抽象行政行為必須依賴行政規(guī)范性文件的形式表現(xiàn)出來。抽象行政行為本身是一個(gè)行為概念，行為之后的結(jié)果需要接觸載體表現(xiàn)出其中的內(nèi)容，即行政權(quán)力、職責(zé)、權(quán)利、義務(wù)必須實(shí)實(shí)在在的通過文本形式表現(xiàn)出來。也就是說，抽象行政行為具體反映結(jié)果必須通過行政規(guī)范性文件的形式表現(xiàn)出來，使之能把具體內(nèi)容躍然紙上，也是一種告知方式。行政規(guī)范性文件通常表現(xiàn)為行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章，還包括不具備法律形式的行政決定、命令、通告等文件。這些行政規(guī)范性文件絕大多數(shù)是由行政主體抽象行政行為之后帶來的文本，一個(gè)行政立法行為都需要通告規(guī)范性文件作為載體，針對(duì)不特定的行政相對(duì)人的抽象權(quán)利義務(wù)需要靜態(tài)紙上規(guī)范表現(xiàn)出來，再通告實(shí)際的行政執(zhí)法行為進(jìn)行動(dòng)態(tài)執(zhí)行。一般都認(rèn)為行政規(guī)范性文件是抽象行政行為的具體表現(xiàn)形式，雖然這種說法與嚴(yán)格意義上的學(xué)術(shù)劃分具有差異，但很大程度上說明了行政規(guī)范性文件與抽象行政行為具有很大的重合關(guān)系。在行政實(shí)踐中，抽象行政行為必須通過行政規(guī)范性文件的形式表現(xiàn)出來。也就是說有抽查行政行為，就必須存在行政規(guī)范性文件，可謂抽象行政行為對(duì)行政規(guī)范性文件的一種依賴。從形態(tài)上講，行政規(guī)范性文件是一種文本形式，能實(shí)實(shí)在在反映出行政主體及行政相對(duì)人之間權(quán)力、職責(zé)及權(quán)利、義務(wù)等內(nèi)容。一種抽象行政行為，例如行政立法、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章等，行政規(guī)范性文件既是一種廣而告之的方式，也是一種承載權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的方式。據(jù)此上講，行政規(guī)范性文件與抽象行政行為二者存在很大的重合關(guān)系。

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