從政府預(yù)決算偏離度角度探尋政府預(yù)算管理

【摘 要】近年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的迅猛發(fā)展，政府的財(cái)政收入和支出也迅速增加。但由于目前我國(guó)對(duì)財(cái)政的超收收入的使用缺乏有效的管理和監(jiān)督，財(cái)政超收往往會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)樨?cái)政超支，從而引發(fā)政府預(yù)決算支出偏離度增大。筆者從預(yù)決算偏離度分析入手，提出政府預(yù)算在編制、審查、監(jiān)督方面存在的問(wèn)題，以及相關(guān)對(duì)策建議。

【關(guān)鍵詞】預(yù)決算偏離度；預(yù)算管理；留有余地；有效監(jiān)督

一、預(yù)決算偏離度的相關(guān)現(xiàn)狀

近年來(lái)，隨著財(cái)政超收與超支狀況的不斷惡化，“預(yù)決算偏離度”作為其衡量指標(biāo)受到了普遍關(guān)注，這是一種“在經(jīng)立法機(jī)關(guān)審查批準(zhǔn)的政府預(yù)算收支同作為其實(shí)際執(zhí)行結(jié)果的政府預(yù)算收支之間出現(xiàn)了差異”的指標(biāo)表現(xiàn)形式。

數(shù)據(jù)來(lái)源：歷年政府報(bào)告及《中國(guó)財(cái)政年鑒》。

近年來(lái)預(yù)決算偏離度總體在不斷上升，并且財(cái)政收入預(yù)決算偏離度超過(guò)十個(gè)百分點(diǎn)在2011年達(dá)到15.37%，相較來(lái)說(shuō)財(cái)政支出預(yù)決算偏離度相對(duì)穩(wěn)定并且數(shù)值小。從預(yù)算的編制環(huán)節(jié)看，歷來(lái)都是本著“留有余地”的原則確定的。財(cái)政收入預(yù)算編制，主要是依據(jù)年初國(guó)家確定的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值、價(jià)格指數(shù)等主要宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的預(yù)期增長(zhǎng)目標(biāo)，結(jié)合上年財(cái)政收入執(zhí)行情況，考慮稅收政策調(diào)整等增減收因素，并在充分聽(tīng)取征管部門(mén)意見(jiàn)后分稅種測(cè)算確定的。從1998年起到2012年間，財(cái)政收入的增速一直高于GDP的增速，并在2007年和2011年創(chuàng)造了兩個(gè)距離高峰，比規(guī)定的超出百分點(diǎn)多。說(shuō)明在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，政府預(yù)留了很大自由“超收”的空間。在預(yù)算的執(zhí)行環(huán)節(jié)。政府預(yù)算的執(zhí)行一般分為兩個(gè)部分：政府預(yù)算收入的執(zhí)行和政府預(yù)算支出的執(zhí)行。現(xiàn)在編入預(yù)算管理的只是財(cái)政資金的一部分，稱(chēng)為預(yù)算內(nèi)資金，實(shí)際上，未編入預(yù)算管理的預(yù)算外資金量在一個(gè)地方的財(cái)政總收入中占相當(dāng)大的比重，有的甚至比預(yù)算內(nèi)的資金量更大。而這一部分資金并沒(méi)有納入預(yù)算編制的范圍，無(wú)需審查監(jiān)督批準(zhǔn)，繞開(kāi)了審查與監(jiān)管的法律視野。在預(yù)算的審查環(huán)節(jié)。現(xiàn)行的預(yù)算法對(duì)于“超收”與“超支”的規(guī)定頗為模糊，沒(méi)有條文可遵，因而“超收”收入的決策和“超支”基本上在行政系統(tǒng)內(nèi)遵循其內(nèi)在動(dòng)機(jī)完成，而未納入人民代表大會(huì)的行政審批。在預(yù)算的監(jiān)督環(huán)節(jié)。由于預(yù)算機(jī)制的不健全，我國(guó)對(duì)預(yù)算的監(jiān)督受到忽略。首先，預(yù)算編制的籠統(tǒng)性，缺少詳細(xì)的指標(biāo)和數(shù)字規(guī)范。其次，我國(guó)當(dāng)前的財(cái)政監(jiān)督審計(jì)體制的不合理性。然后，財(cái)政監(jiān)督審計(jì)本身工作性質(zhì)的專(zhuān)業(yè)性與我國(guó)缺乏行業(yè)專(zhuān)業(yè)人員之間的矛盾。最后，財(cái)政的有效監(jiān)督要求預(yù)算體系編制、執(zhí)行等各方面的協(xié)調(diào)配合，并且要具備一定的時(shí)效性。正是在上述的體制機(jī)制性因素的交互作用下，不僅每年動(dòng)輒幾千億元的“超收”滾滾而來(lái)。而且因“超收”而衍生的“超支”也在大幅上升，從而導(dǎo)致預(yù)決算收支之間的偏離度越來(lái)越大，因而政府預(yù)算的監(jiān)督制約作用在某種程度上形同虛設(shè)。

二、預(yù)決算偏離度指標(biāo)的相關(guān)因素分析

預(yù)決算偏離度計(jì)算中使用的了四個(gè)數(shù)據(jù)即財(cái)政預(yù)算收入、預(yù)算支出、決算收入、決算支出。其中預(yù)算收入與決算收入之間的差距即是我們所謂的財(cái)政超收，預(yù)算支出與決算支出之間的差距即是所謂的財(cái)政超支的依據(jù)。（1）分析導(dǎo)致超收的影響因素。主觀方面因素：編制預(yù)算的官僚機(jī)構(gòu)存在超收的內(nèi)在動(dòng)機(jī)——追求自由裁量預(yù)算的最大化。由官僚團(tuán)體的內(nèi)在特征以及官僚獲得預(yù)算的三個(gè)前提官僚機(jī)構(gòu)是公共產(chǎn)品的獨(dú)家壟斷者、官僚所掌握的公共產(chǎn)品的真實(shí)成本是不公開(kāi)的、制度上或技術(shù)上允許官僚提出一個(gè)不容討價(jià)還價(jià)的預(yù)算建議使得官僚的預(yù)算最大化追求有實(shí)現(xiàn)的客觀土壤。客觀方面因素：預(yù)算體制的非健全性、編制的非規(guī)范性以及一些不可預(yù)測(cè)因素的影響。（2）分析導(dǎo)致超支的影響因素。普遍認(rèn)為，超收是超支的決定因素。在預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算審查等環(huán)節(jié)存在的體制機(jī)制性因素的交互作用下，超收是必然會(huì)發(fā)生的，而在當(dāng)前預(yù)算管理格局不作調(diào)整的現(xiàn)實(shí)情況下，超收又會(huì)被不打任何折扣地轉(zhuǎn)化為當(dāng)年的超支，因而在超收與超支之間，是一列高度相關(guān)的“直通車(chē)”。但是地方政府的需求剛性和追求資金自由裁量權(quán)最大化的內(nèi)在動(dòng)機(jī)形成了對(duì)超收的“倒逼機(jī)制”。因此控制超收規(guī)模，消除超支的土壤，同時(shí)切斷超收與超支之間的直接轉(zhuǎn)化成為了解決預(yù)決算偏離度不斷擴(kuò)大的有效途徑。

三、針對(duì)預(yù)決算偏離度的預(yù)算管理控制

首先，在政府預(yù)算的編制環(huán)節(jié)，消除各級(jí)政府“留有余地”的思想。改進(jìn)政府的評(píng)價(jià)和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，消除由于地方政府為了追求業(yè)績(jī)、薪金及津貼而產(chǎn)生的財(cái)政超收動(dòng)力。加強(qiáng)預(yù)算法制建設(shè)，消除由于追求自由支配權(quán)而產(chǎn)生的財(cái)政超收動(dòng)力。強(qiáng)化預(yù)算約束的法律效力，完善政府預(yù)算體系，將各個(gè)部門(mén)的各類(lèi)收支統(tǒng)一納入預(yù)算系統(tǒng)，特別是“制度外收入”和“預(yù)算外資金”，以保持預(yù)算收入的完整性和預(yù)算支出的明晰可查性。其次，在政府預(yù)算的審查環(huán)節(jié)要嚴(yán)把“三關(guān)”。一是會(huì)前初審關(guān)。二是會(huì)中審查關(guān)。三是會(huì)后監(jiān)督關(guān)，建立全面健全獨(dú)立的預(yù)算審查程序，使得預(yù)算的漏洞能得到即使和有效的改正。然后，政府預(yù)算的監(jiān)督環(huán)節(jié)，完善監(jiān)督體制，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督。一要對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行全面的了解，及時(shí)分析收支狀況。二要督促有關(guān)部門(mén)落實(shí)人大通過(guò)的預(yù)算決議。三要聽(tīng)取和審議上半年預(yù)算執(zhí)行報(bào)告。四要對(duì)部門(mén)預(yù)算重點(diǎn)支出項(xiàng)目執(zhí)行情況隨機(jī)進(jìn)行抽查，指出被抽查單位及項(xiàng)目在執(zhí)行過(guò)程中存在的問(wèn)題，提出整改意見(jiàn)和建議。最終，合理使用超收資金，切斷超收與超支之間的直通車(chē)。2008年起，我國(guó)規(guī)定中央財(cái)政除一些必要的支出外，超收的收入都列入中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。這一規(guī)定有助于緩解超收轉(zhuǎn)化為超支的動(dòng)力源泉，發(fā)揮基金的穩(wěn)定調(diào)節(jié)作用。

參 考 文 獻(xiàn)

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