試析地方政府經濟職能的越位

【摘 要】地方政府具有擔負本地經濟社會發展的重要職能，但是目前我國各地方政府經濟職能越位的現象十分突出。本文結合尚德電力破產事件，對地方政府經濟職能越位的表現及原因進行了分析，并提出了相應的對策建議。

【關鍵詞】地方政府；經濟職能；越位

地方政府經濟職能越位問題是目前我國各級地方政府行政管理過程中存在的一個較為普遍的問題，不僅損害了市場經濟的運作效率，而且降低了地方政府部門的信譽和形象。就在前不久，我國光伏產業巨頭無錫尚德太陽能電力有限公司宣告破產，無錫尚德從創立到成為中國乃至世界光伏企業的標桿，到現在的黯然宣布破產，當地地方政府在其中的角色和職能作用發揮，可以說是我國地方政府經濟職能越位的一個典型縮影。本文就結合尚德神話破產這一事例，試圖分析我國地方政府經濟職能越位的問題。

一、地方政府經濟職能的內容

地方政府的經濟職能是指各級地方政府在組織、領導、協調當地社會經濟運行和經濟發展過程中所履行的職責以及發揮的功能。有學者指出，地方政府的規范化經濟職能應當包括四個方面：為市場乃至社會發展提供政策法規等無形公共產品和基礎設施等有形公共產品；糾正市場失靈并培育市場，以推動社會轉型；進行社會經濟發展的宏觀調控，并以各種手段確保再分配的公正有序；進行地方社會經濟事務的綜合協調管理。筆者認為地方政府的經濟職能可以從兩個方面來考察：一是建立地方市場經濟運行的規則和規范市場交易秩序，構建合理有序公平發展的市場體系；二是促進地方經濟增長，優化經濟結構，具體包括執行中央制定的各項經濟法規和政策，因地制宜研究和制定本地經濟發展規劃，提供地方性公共物品。但是由于各種主客觀因素的影響，目前我國地方政府經濟職能越位的情況普遍存在，且有很多不同的表現形式。

二、地方政府經濟職能越位的表現

第一，過分熱衷于招商引資，直接介入市場活動。為了提升政績等原因，各級地方政府尤其是各級領導往往把招商引資作為頭等大事，運用手中的土地、財政、稅收優惠等政策資源千方百計招商引資。但是這種過度行為在一定程度上損害了市場運作的公平性，按照政府機關甚至個別領導的個人意志行事，妨害了企業乃至市場按照經濟規律正常運行。以無錫尚德為例，施正榮在2001年從澳大利亞回國創辦尚德電力公司，無錫市政府花費了巨大的力氣，動員當地的國有企業為尚德注資，提供大量稅收、政策上的優惠，為尚德獲取商業貸款提供便利，與此同時通過其國有企業對尚德的運營施加影響，這在一定程度上導致了尚德后來的瘋狂擴充產能，導致嚴重的產能過剩，最終危機爆發。這不得不引發我們的反思。第二，違背市場規律，對企業運營和市場運行進行過度甚至不當指導。由于地方官員任期限制等因素，使得地方官員在主政地方期間，忽視地方經濟社會的長遠協調發展，片面追求一時的GDP增速，熱衷于上馬大型投資項目，帶動經濟總量和地方稅收的增長，而不顧其是否損害了經濟效益，損害了生態環境。第三，設置壁壘，推行地方保護主義。一些地方政府為了自身的局部利益，妨礙經濟資源和生產要素的市場上的自由流動，憑借手中的權力，進行不正當的行政干預，更有甚者，偏袒甚至縱容當地企業的一些違法違規行為，極大的損害了市場經濟秩序和公平平等的市場原則。尚德電力曾深陷關聯交易門和詐捐門等一系列負面事件，甚至其債務違約問題在剛顯露時，沒有得到應有的關注和妥善的處理，與地方政府的失職失責不無關聯。

三、地方政府經濟職能越位的原因

第一，以GDP增長率為核心的官員政績考核觀。我國的地方行政官員由上級直接任命，對上級領導負責，為了謀求晉升，自然是在上級看重的指標上下功夫。而我國長期以來，都是把經濟增長率作為考核官員政績最重要的指標，所以使得地方官員紛紛通過對經濟的過度干預來確保經濟的增長和企業的發展。同時由于地域條件的限制，上級政府對下級的監督作用難以發揮，給地方政府以很大的自由空間。第二，改革開放以來，地方政府的事權不斷擴張，而由于分稅制的實施，財權相對下降，導致地方政府面臨較大的財政壓力。地方政府負有發展地方經濟社會事業的首要任務，但掌握的資源有限，不得不千方百計獲取資源以支持自身職能的有效行使。地方企業與地方稅收息息相關，使得地方政府花費巨大精力影響企業運作，促進企業發展，以獲取地方企業繳納的財政收入。第三，地方政府主導型市場經濟的產生與強化。我國自上世紀九十年代提出建立社會主義市場經濟體制以來，已經走過了二十多年的發展歷程，從現實來看，我國的市場經濟是一種地方政府主導型市場經濟。不可否認，我國市場經濟的產生和發展，首先和最主要是由政府推動的，而在實際運作過程中，實質上是由地方政府主導的。地方政府主導型市場經濟，以大量的行政干預為特點，削弱了市場機制本事所能發揮的作用，也一定程度上阻礙了經濟發展和市場化進程。

四、防范地方政府經濟職能越位的對策建議

第一，建立科學合理的政績考核指標體系。改變以GDP增長率為決定性考核指標的傳統做法，研究制定科學全面的考核體系，將地方官員的注意力從經濟總量和稅收增長轉向經濟效益提高和結構優化，經濟持續協調發展上來。要端正考績機制，達到官員個人利益、地方利益和國家利益的有機統一，發揮地方政府和地方官員飛積極性一定要以維護和保證整體利益為前提而不是互相沖突。第二，通過調整中央和地方政府間的財權與事權劃分，合理劃定中央與地方政府的事權范圍，將其法制化，并根據各級政府的事權，合理配置財政資源，減輕地方政府的經濟壓力。關鍵在于盡快完善政府間的轉移支付制度以及省級政府以下的分稅分級制，幫助地方政府解決財政問題，削弱地方政府經濟職能越位的主觀動力，從而規范地方政府經濟職能的作用范圍和行使方式。第三，加強對地方政府行政行為的監督和制約。首先，切實強化地方各級人大對相應政府的監督和制衡作用，使地方人大與地方政府之間的委托—代理關系落到實處，同時緩解上級政府對下級監督困難的問題。其次，要切實推進地方政府經濟管理的信息化和公開化，及時把政府決策向社會公布，自覺接受公眾監督，提高政府決策的透明度，讓權力真正在陽光下行使。第四，加強行政立法，推動地方政府經濟管理行為的法治化。盡快出臺地方政府組織法，明確地方政府的經濟職能范圍和行使程序，對政府的經濟行為實現硬性的法律約束，防止地方政府經濟職能的越位。通過一套具體的、可供操作的法律規范加以引導，對地方政府經濟職能履行程序及方式做出明確限定，壓縮地方政府經濟職能越位的空間，使地方政府經濟職能在良性軌道上行使。第五，進一步規范政府、企業和市場這三者之間的關系。要明確區分地方政府的社會經濟管理職能和國有資產所有者職能，充分尊重企業在遵紀守法前提下的自主經營權，政府定位于構建和維護一個公正有序的市場交易環境，而不是之間參與市場活動。政府在運用產業政策引導企業發展和經濟結構調整時，必須做出科學合理的分析定位，切忌盲目決策，以不損害地方社會和公眾的長遠利益為前提。

綜上所述，我們必須對地方政府經濟職能的越位問題保持時刻高度警惕，通過法律和制度化建設，實現地方政府經濟職能科學合理高效行使，從而促進地方經濟社會的持續健康發展。

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