淺析地方政府行為及效率影響因素

【摘 要】地方政府作為社會(huì)管理的重要機(jī)構(gòu)，其作用不言而喻。本文從地方政府行為的含義入手，分析當(dāng)前我國地方政府行為的效率影響因素。

【關(guān)鍵詞】地方政府行為；效率；影響因素

一、政府行為的內(nèi)涵與外延

《現(xiàn)代政府管理大辭典》將政府職能定義為政府依法對(duì)國家社會(huì)生活諸領(lǐng)域進(jìn)行管理所擔(dān)負(fù)的職責(zé)和功能。政府角色是將政府人格化來定位政府作用，它可以理解為政府的制度化行為，是通過政府工作人員的職務(wù)行為或以職務(wù)為名義的行為實(shí)現(xiàn)和體現(xiàn)出來的，是對(duì)這些政府工作人員具體職務(wù)（及職務(wù)相關(guān)）行為的抽象和概括。政府功能指政府所發(fā)揮的有利作用，其涵義比政府作用窄，后者包括有利的，也包括不利的。政府角色同樣也包括好的角色和壞的角色。政府行為是指是政府為了履行其經(jīng)濟(jì)職能與角色，發(fā)揮政府應(yīng)有的作用與功能，在現(xiàn)實(shí)中制定和實(shí)施的一系列規(guī)則、制度、政策以及其它一切和政府相關(guān)的行為總和。本文采用政府行為而不是政府職能，表明研究的重心不是政府應(yīng)該怎樣，不是出現(xiàn)在政府文件中的政府職責(zé)或政府職能，而是實(shí)證考察政府在現(xiàn)實(shí)中都干什么以及這些行為是如何起到作用的。關(guān)于政府行為的概念，我們需要從兩個(gè)角度去關(guān)注其外延：（1）從政治學(xué)的角度看，政府行為根據(jù)內(nèi)

容，一般可分為三個(gè)方面：一是政治行為，即主要是運(yùn)用政治暴力，維護(hù)統(tǒng)治階級(jí)的統(tǒng)治地位和基本利益，維護(hù)本國在國際上的主權(quán)和利益；二是經(jīng)濟(jì)行為，即主要通過經(jīng)濟(jì)、法律和行政手段，干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)國家宏觀政策目標(biāo)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治階級(jí)的統(tǒng)治和促進(jìn)社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造物質(zhì)基礎(chǔ)；三是公共事務(wù)管理行為，即主要是管理社會(huì)公共事物和發(fā)展社會(huì)文化、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、環(huán)保等事業(yè)，以適應(yīng)社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展的需要。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)踐來看，政府的經(jīng)濟(jì)行為以及公共管理行為的內(nèi)涵總是處于不斷變化和上升的狀態(tài)。（2）從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，政府行為應(yīng)該包括以下幾個(gè)層次：一是包括提供社會(huì)治安維護(hù)、法律與秩序、基礎(chǔ)設(shè)施、基本的公共醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育，以及保護(hù)窮人等。這些市場(chǎng)存在和運(yùn)行的前提，是政府應(yīng)該不斷加強(qiáng)和完善的，也是政府行為的原則和重中之重，此為政府保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本行為體現(xiàn)，也是政府行為的核心所在；二是解決壟斷、界定和保護(hù)產(chǎn)權(quán)、穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)、外部性、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策等，此是政府延伸的經(jīng)濟(jì)功能。此為政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的行為，為政府的適度擴(kuò)張的行為體現(xiàn)；三是包括提供財(cái)政補(bǔ)貼、政府支出和政府消費(fèi)與采購等等。此為政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的行為，為政府積極干預(yù)的行為體現(xiàn)。

二、政府行為的效率影響要素

在對(duì)政府行為概念分析的基礎(chǔ)上，我們需要對(duì)現(xiàn)實(shí)中影響地方政府行為作用發(fā)揮的因素進(jìn)行分析，主要包括：（1）體制因素。在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌時(shí)期，隨著中央向地方的放權(quán)讓利，以及以民營企業(yè)為主體的地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大，具備獨(dú)立的動(dòng)力機(jī)制與決策機(jī)制的地方政府行為主體逐步形成。地方政府行為追求模型主要傾向于以下兩種：一是不顧全局利益而只顧追求本地利益從而獲取地方的認(rèn)可與支持；二是當(dāng)中央宏觀經(jīng)濟(jì)政策與本地利益相一致時(shí)，執(zhí)行中央宏觀經(jīng)濟(jì)政策以獲取本地利益；而當(dāng)中央宏觀經(jīng)濟(jì)政策與本地利益發(fā)生矛盾時(shí)，則會(huì)出現(xiàn)各種有違全局利益的逆調(diào)控現(xiàn)象。（2）文化因素。傳統(tǒng)文化因素作為政府行為的基本背景，對(duì)政府經(jīng)濟(jì)行為的影響是不容忽視的。所謂傳統(tǒng)文化，指的是一個(gè)民族在經(jīng)過漫長歲月沉積后留給后人的那些精神財(cái)富，由于是世代相傳的東西，因而具有深厚的基礎(chǔ)和廣泛的影響力。與經(jīng)濟(jì)體制與政治法律的前提不同，傳統(tǒng)文化基礎(chǔ)是在潛移默化中對(duì)政府行為施加影響，具有隱蔽性、長期性和普遍性的特征。（3）政治法律因素。地方政府行為，不僅受經(jīng)濟(jì)體制的制約，同時(shí)受到政治法律因素的影響。在我國，特別是多年行政許可法頒布實(shí)施以來，地方政府手中的權(quán)力應(yīng)通過明晰產(chǎn)權(quán)直接界定給市場(chǎng)，市場(chǎng)成為創(chuàng)新的主體，由此，地方政府才能真正成為服務(wù)政府。（4）政府組織制度因素。政府的經(jīng)濟(jì)行為最終要表現(xiàn)為政府的管理行為，即通過規(guī)劃、組織、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督保證政府經(jīng)濟(jì)行為的實(shí)施。經(jīng)濟(jì)體制、政治法律制度、傳統(tǒng)文化基礎(chǔ)是制約和影響政府經(jīng)濟(jì)行為的外部的、宏觀的因素，政府自身的組織管理行為則是決定政府經(jīng)濟(jì)行為的內(nèi)在的、微觀的因素，這種影響表現(xiàn)為在相同的制度安排和文化背景下，扮演相同角色的各級(jí)地方政府經(jīng)濟(jì)行為主體由于政府組織的效率不同而發(fā)生不同的經(jīng)濟(jì)行為。

地方政府行為是外因與內(nèi)因綜合作用的結(jié)果，特定的經(jīng)濟(jì)體制、政治法律前提以及傳統(tǒng)文化基礎(chǔ)構(gòu)成了政府經(jīng)濟(jì)行為的外部條件，它們作為外部因素規(guī)定著地方政府選擇和行動(dòng)的范圍和邊界。而最終的選擇與行動(dòng)則取決于內(nèi)因，即政府自身決策管理的效率與質(zhì)量。

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