從法制到法治

劉凌峰　趙寧川

【摘要】法治作為一種與人治相對的治國方略，是指在治理國家中，法律居于統治地位，任何人都要服從公正的法律。法制強調的是法律制度本身，任何階級社會都會有“法制”，但不一定有“法治”。鄧小平作為中國共產黨第二代領導核心，其法制思想經歷了從“法制”向“法治”的轉變。但鄧小平并未像法學學者那樣對“法制”與“法治”進行嚴格的區分，他在使用“法制”時，有時指靜態的法律制度，有時又指動態的法治。要深刻理解鄧小平法制思想的精髓必須從其精神實質著眼而不局限于表達形式。

【關鍵詞】法制；法治；人治；鄧小平法制思想；依法治國；民主和法制；法律和制度；法治國家

鄧小平理論是當代中國的馬克思主義。鄧小平法制思想是鄧小平理論的重要組成部分。在社會主義現代化建設過程中，鄧小平提出了一系列的法制思想，其法制思想也經歷了從“法制”向“法治”的轉變。要想理解其精神實質，必須準確把握法治的內涵，了解鄧小平法制思想的發展歷程。

一、“法制”與“法治”

“法制”一詞從廣義上、靜態意義上來理解，是指國家的法律和制度，或法律制度的簡稱。在這種意義上，只要有國家制定的法律和制度，便有法制；從狹義上、動態意義上來理解，是指依照法律治理國家的一種治國方式、原則和制度，也就是這個國家不僅要有法可依，而且一切國家機關、政黨和公民都把憲法、法律作為最高的行為準則，依法辦事。這種意義上的“法制”，與“法治”含義相同。

對“法治”的理解，一般認為，這是西方政治家、法學家提出的嚴格依照法律治理國家的一種治國方式和理論思想，最早由古希臘思想家亞里士多德提出：“法治應當優于一人之治”，主張建立共和政體，反對一人專制和“賢人政治”，與“人治”相對立。在我國目前的法學理論中，較為流行、影響較大的觀點認為，法治應是以民主為前提和目標，以嚴格依法辦事為核心，以制約權力為關鍵的社會管理機制、社會活動方式和社會秩序狀態。

可見，“法制”與“法治”既有聯系又有區別。如果把“法制”限定在法律制度的含義上使用，“法制”是“法治”的前提和基礎，但“法治”不是“法制”的必然。有“法治”必然有“法制”，但有“法制”不一定導致“法治”。“法制”關注的焦點是社會的秩序；“法治”關注的焦點則是憲政的實施，對公共權力的制約，對公民權利的保障，以及法律的至上權威。本文正是在此意義基礎之上去研究分析鄧小平法制思想的演變過程。

二、鄧小平法制思想的演變：從法制到法治

在中華人民共和國成立前，鄧小平曾在不同場合多次談到法制問題，其法制思想最早可追溯到抗日戰爭、解放戰爭時期。在抗日戰爭時期，在發動群眾與鞏固統一戰線的關系上，存在一個“如何把群眾斗爭約束于統一戰線范圍之內”，“既能發動群眾又能鞏固各階層團結”的問題。鄧小平指出一個方面就是要恰當地執行政府法令。為了團結地主抗日，要求在執行減租清債等法令時要注意到“政府的法令是一般的原則，在執行中必須依據上述方針，加以恰當的執行”。在解放戰爭時期，為了孤立和打擊最反動的部分，聯合或中立一切可能的社會力量，推翻國民黨統治，鄧小平強調一方面要避免犯“左”傾的錯誤，另一方面要依法辦事。鑒于在一些新區存在的“殺人不經過法庭的審判”的無政府現象，鄧小平指出要“注意建立人民法庭，以便接收審理案件，維持社會秩序，避免亂打人、亂捉人、亂殺人的現象”。對必須懲辦甚至必須處決的地方土匪等首惡分子，也要經過必要的法律程序，“應當經過法庭判決予以槍斃，不得采用亂棍打死等非法的喪失社會同情的處死辦法”。可以看出在這兩個時期，鄧小平所強調的法制作用主要是“旨在協調、解決政權建設過程中的各種矛盾，肅清思想上的模糊認識，糾正錯誤行動，促進新政權的穩固和發展”，也就是說當時鄧小平眼中的法制是穩定政權的“工具”，而沒有賦予其“國王”的地位，這樣的認識在當時的歷史條件下是正當的也是合理的。

文革期間，我國社會主義法制建設遭到了前所未有的摧殘，鄧小平也受到了迫害。1975年鄧小平主持中央黨政軍日常工作期間，對“文化大革命”造成的嚴重混亂局面進行了全面的整頓。這一時期，鄧小平法制思想的核心是在整頓中建立革命法紀，強調建立健全規章制度、嚴格按制度辦事。在這以前，鄧小平強調的更多是法制的專政作用，運用法制鞏固政權，法制是執政黨手中的工具。歷經了“文化大革命”，鄧小平認識到實行法制對穩定社會經濟、政治秩序的重要性。這時，他將實行“法制”擺到了戰略高度，對法律的功能也有了新的認識。可以說這個時期是鄧小平法制思想從“法制”向“法治”轉變的過渡時期。

1978年，鄧小平在中共十一屆三中全會前召開的中央工作會議上，作了題為《解放思想，實事求是，團結一致向前看》的重要講話。鄧小平在這篇講話中，既總結了“文化大革命”踐踏法制、廣大干部群眾慘遭非法迫害的歷史教訓，又明確提出堅持發展民主和法制是黨和國家堅定不移的方針。他強調“要切實保障工人農民個人的民主權利，包括民主選舉、民主管理和民主監督。”“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化。使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。”“做到有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究。”自此以后，我國逐步走上了依法治國、建設社會主義法治國家的道路。在這篇重要講話中，鄧小平從民主與法制的關系人手，提出了為了保障人民民主必須加強法制，必須使民主制度化、法律化這一至理名言，同時提出要切實保障工人農民個人的民主權利。可以看出，鄧小平從片面注重法制的專政作用，已經轉移到同時注重法制保障人民民主的作用。在這里，鄧小平摒棄了傳統的法制“工具論”思想，把法制建設上升到了戰略和全局的高度。“有法可依”是與“人治”相對立的；“有法必依”就是堅決按照法律條款、規范來辦事；“執法必嚴、違法必究”是對執法、司法機關提出的基本要求“十六字”方針的提出，對創建、完備社會主義法治建設具有重大的指導意義。綜上，作者認為，《解放思想，實事求是，團結一致向前看》的重要講話標志著鄧小平法制思想從“法制”向“法治”的轉變，是鄧小平法制思想從“法制”向“法治”演變的轉折點。

鄧小平法制思想的演變是個漸進的過程。他前期主張法制，帶有濃厚的“工具論”色彩；后期在總結歷史經驗教訓的基礎上，在社會發展的大時代背景下，主張“法治”。從法制與法治的區別來看，鄧小平主張“法治”的表現有以下幾方面：

第一，樹立法律的最高權威。法制與法治的一個重要區別就是法律在國家中的地位，在“法制”國家中，法律是統治階級用來維持統治的“工具”，而在“法治”國家中，法律擁有至高無上的“國王”地位，擁有最高的權威，任何人犯了法都要受到法律的制裁。鄧小平在1980年論及黨和國家領導制度的改革問題時明確指出：“公民在法律和制度面前人人平等，黨員在黨章和黨紀面前人人平等。人人有依法規定的平等權利和義務，誰也不能占便宜，誰也不能犯法。不管誰犯了法，都要由公安機關依法偵查，司法機關依法辦理，任何人都不許干擾法律的實施，任何人犯了法都不能逍遙法外。”不管牽涉到誰，都要按照黨紀、國法查處，不能手軟。根據鄧小平的上述思想，中共十二大通過的新黨章作出了一條新的規定：“黨必須在憲法和法律的范圍內活動。”1982年憲法也明確規定：包括共產黨在內的各政黨“必須以憲法為根本的活動準則，并負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責”。用根本大法的形式確定執政黨必須在憲法和法律范圍內活動，在我國歷史上是一個創舉，體現了法律的最高權威。

第二，實現對權力有效的制約、監督。近代法治的一個重要原則就是監督原則，政府的權力要受到憲法的限制和約束，不得濫用職權。許多法治國家都遵循這一原則。中國由傳統法制向現代法治轉型，如果只規定權力在法律范圍內行使是遠遠不夠的，必須使權力受到制約和監督。鄧小平對這一法治原則也有很多認識。他說“我們要堅持共產黨的領導，當然也要有監督、有制約。”早在1957年，鄧小平在《共產黨要接受監督》一文中指出，所謂監督來自三個方面。第一，是黨的監督。對于共產黨來說，黨的監督是最直接的。第二，是群眾的監督。第三，是民主黨派和無黨派人士的監督。有了這幾方面的監督，我們就會謹慎一些，一怕黨，二怕群眾，三怕民主黨派，總是好一些。除了上述三種監督外，鄧小平還強調要加強專門機構的監督。他在1980年8月《黨和國家領導制度的改革》一文中指出：“要有群眾監督制度，讓群眾和黨員監督干部，特別是領導干部。凡是搞特權、特殊化，經過批評教育而不改的，人民就有權依法進行檢舉、控告、彈劾、撤換、罷免，要求他們在經濟上退賠，并使他們受到法律、紀律處分。對各級干部的職權范圍和政治、生活待遇，要制定各種條例，最重要的是要有專門的機構進行鐵面無私的監督檢查。”根據鄧小平的這一思想，經過長期探索，我們黨和國家已建立了有中國特色的社會主義監督體系，包括人代會及其常委會的監督，法律監督，政府專門機構的監督，政黨的監督，社會監督，人民群眾的監督，輿論監督，等等。

第三，保障人權和公民的基本權利。馬克思說過：“法典是人民自由的圣經。”列寧說過：“什么是憲法？憲法就是一張寫著人民權利的紙。”保障人權和公民的基本權利是當今憲政的主要精髓。鄧小平對通過憲法保障公民權利和自由非常重視。1978年12月，鄧小平在《解放思想，實事求是，團結一致向前看》這篇重要講話中指出：“憲法和黨章規定的公民權利、黨員權利、黨委委員的權利，必須堅決保障，任何人不得侵犯。”“當前最迫切的是擴大廠礦企業和生產隊的自主權，使每一個工廠和生產隊能夠千方百計地發揮主動創造精神。”同時也要“切實保障工人農民個人的民主權利，包括民主選舉、民主管理和民主監督。”對于如何保障公民權利，鄧小平指出“要解決思想問題，也要解決制度問題。”1980年8月，鄧小平在提到修改憲法的設想時指出憲法要充分保障公民的權利：“要使我們的憲法更加完備、周密、準確，能夠切實保障人民真正享有管理國家各級組織和各項企業事業的權力，享有充分的公民權利。”鄧小平的這些思想對1982年憲法的修改起到了重要指導作用，鄧小平領導下修改的1982年憲法，不僅把憲法中公民基本權利和義務在憲法結構上由過去的第三章提到第二章，而且還增加了條款，使公民享有的憲法基本權利更加充實。關于人權問題，鄧小平也有論述。鄧小平在1985年首次明確表示了中國也承認人權的觀點。他說：“什么是人權？首先一條，是多少人的人權？是少數人的人權，還是多數人的人權，全國人民的人權？西方世界的所謂‘人權和我們講的人權，本質上是兩回事，觀點不同。”保護最大多數的人權，是鄧小平的一貫思想。我們所主張的人權，是最廣泛的人權，是“多數人的人權”，是“全國人民的人權”。對此，鄧小平指出：“要講人道主義，我們保護最大多數人的安全，這就是最大的人道主義！”這從我國的憲法和法律對公民權利的規定可以得到證明。2004年十屆全國人大二次會議通過的憲法修正案，在憲法第二章“公民的權利與義務”部分，首次將“人權”概念引入憲法，明確規定“國家尊重和保障人權”。人權寫入憲法，是社會主義人權發展的重大突破，是鄧小平人權思想的深化發展，為進一步加強社會主義法治建設，充分保障人權，提夠了憲法依據。