各國政策性金融的基本運作模式及若干啟示

■ 商 瑾 王海濤 博士生（、國網(wǎng)能源研究院、財政部財政科學(xué)研究所 北京 0005）

各國政策性金融的基本運作模式及若干啟示

■ 商 瑾1王海濤2博士生（1、國網(wǎng)能源研究院2、財政部財政科學(xué)研究所 北京 100052）

本文歸納總結(jié)了國外政策性金融的基本運作模式，得出若干啟示，作為發(fā)展我國政策性金融的借鑒。

政策性金融 財政融資 信貸融資

國外政策性金融的基本運作模式

（一）財政融資模式和信貸融資模式

從融資渠道看，國外政策性銀行的運作模式可以分為財政投融資模式和信貸融資模式兩種基本類型，目前采取財政融資模式的相對較少。財政投融資模式的主要特征是強有力的財政支持，表現(xiàn)為政策性金融機構(gòu)能獲得長期、大量的無償或低成本的財政性資金，享受財政擔保、虧損補貼、稅收優(yōu)惠等政策。日本開發(fā)銀行是財政融資模式的典型代表，其從財政投融資計劃中獲得的資金額超過其當年資金來源的90%。信貸融資模式的典型特征是依靠國家信用在市場上融資，表現(xiàn)為政策性金融機構(gòu)在政府擔保和其他方面的支持下，完全按信貸融資規(guī)則和方式從事融資活動。這種模式的政策性銀行一般都具有較高的債信等級和完善的經(jīng)營機制及手段，資金力量雄厚，信貸資產(chǎn)質(zhì)量良好。

德國復(fù)興信貸銀行成立初期，資金來源主要是政府的ERP特別基金，經(jīng)過多年的發(fā)展，目前德國復(fù)興信貸銀行主要通過國內(nèi)、國際資本市場籌資，籌資金額占整個資金來源的91%左右，政府資金僅占9%左右。韓國開發(fā)銀行（KDB）也采用信貸融資模式，雖然從1954年成立到1962年的近10年左右時間里基本依靠財政融資，但到1999年政府借款僅占3%左右，而且還是貸給政府指定的項目，絕大部分資金依靠在國內(nèi)外資本市場發(fā)行債券或借款。

從德國復(fù)興信貸銀行和韓國開發(fā)銀行融資結(jié)構(gòu)的變化可以看出，在不同的發(fā)展時期，財政融資模式和信貸融資模式是可以相互轉(zhuǎn)換的。一般來說，政策性銀行在創(chuàng)立之后的一段時間內(nèi)，主要由政府提供財政資金支持。隨著政策性銀行的發(fā)展成熟，其信貸融資能力逐步增強，財政資金的支持力度便逐步減弱。

上述兩種運作模式的區(qū)別在于：以財政融資為基礎(chǔ)的政策性銀行，是財政政策的延伸，可實現(xiàn)一部分財政政策目標；以信貸融資為基礎(chǔ)的政策性銀行，其本身就是市場的重要組成部分，在保證資產(chǎn)安全的前提下，為重要經(jīng)濟領(lǐng)域和行業(yè)的發(fā)展提供持續(xù)不斷的支持。

（二）單一內(nèi)資融資模式與內(nèi)外資結(jié)合融資模式

根據(jù)各國政策性金融資金是否運用外資來分，政策性金融分為單一內(nèi)資融資模式與內(nèi)外資結(jié)合融資模式。

一般來說，發(fā)達國家的資金比較充裕，因此政府對政策性金融的支持主要依靠調(diào)動國內(nèi)資金，而較少或不必考慮利用外資（如德國、法國等）。發(fā)展中國家則更多的依賴外資為政策性融資。主要原因：一是發(fā)展中國家經(jīng)濟不發(fā)達，能夠提供的資金減少；二是其金融體系處于初級發(fā)展階段，融資能力弱，政策性金融承擔了部分本應(yīng)由商業(yè)性金融承擔的職責；三是發(fā)展中國家要實現(xiàn)加快經(jīng)濟發(fā)展、趕超其他國家的目標，加重了政策性金融承擔的任務(wù)。上述原因，使很多發(fā)展中國家（如韓國、泰國等）借助于利用外資。依賴外資可以彌補政策性金融的資金缺口，同時也使政策性金融的獨立性受到一定影響。

表1

（三）業(yè)務(wù)獨立模式與業(yè)務(wù)交叉模式

從政策性金融業(yè)務(wù)與商業(yè)性金融業(yè)務(wù)是否交叉來看，可以分為業(yè)務(wù)獨立的政策性金融模式與業(yè)務(wù)交叉的政策性金融模式。

一般而言，作為貫徹政府意圖或干預(yù)經(jīng)濟活動的特殊工具，政策性金融有自己獨特的業(yè)務(wù)活動領(lǐng)域，不與商業(yè)性金融業(yè)務(wù)交叉。美國、法國的政策性金融機構(gòu)大都如此。但對于像泰國這種國內(nèi)資金嚴重短缺的國家來說，情況會有所不同。泰國的部分政策性金融機構(gòu)為了擴大國內(nèi)資金來源，從事吸收存款（包括活期存款）業(yè)務(wù)，從而產(chǎn)生了與商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)交叉和競爭問題。日本政策性金融長期以來與民間金融之間的關(guān)系是協(xié)調(diào)的，不存在競爭問題。但近十多年來，由于經(jīng)濟持續(xù)低迷，資金需求減少，政策性金融機構(gòu)與商業(yè)性金融機構(gòu)開始相互涉足對方的領(lǐng)域，以開拓業(yè)務(wù)、維持生存。

（四） 發(fā)達國家模式與后發(fā)展國家模式

政策性金融可以分為發(fā)達國家的政策性金融模式與后發(fā)展國家的政策性金融模式。美國、法國等國家，屬于發(fā)達國家的政策性金融模式；日本、韓國、泰國等國家，是比較典型的后發(fā)展國家的政策性金融模式。兩種模式的不同點主要表現(xiàn)在：

發(fā)達國家經(jīng)濟比較發(fā)達，金融體系比較完善，政策性金融機構(gòu)承擔的任務(wù)較少；而后發(fā)展國家經(jīng)濟發(fā)展相對較晚，金融體系不夠完善，政策性金融承擔的任務(wù)較重；發(fā)達國家政策性金融的職責在較長時期內(nèi)保持相對穩(wěn)定，政策性金融體系的結(jié)構(gòu)較為簡單明了。而后發(fā)展國際政策性金融承擔的職責具有一定的階段性，機構(gòu)形式多種多樣，體系結(jié)構(gòu)相對、多變；發(fā)達國家的政策性金融更多地體現(xiàn)公益性和公平性原則，服務(wù)對象主要是農(nóng)業(yè)、住房、中小企業(yè)等；而后發(fā)展國家的政策性金融更多地體現(xiàn)開發(fā)性和公共性原則，服務(wù)領(lǐng)域和對象更為廣泛；發(fā)達國家的政策性金融與商業(yè)性金融之間基本上不存在業(yè)務(wù)交叉和競爭問題，而后發(fā)展國家或多或少地存在這一問題；發(fā)達國家政策性金融的資金來源主要從市場籌措，后發(fā)展國家政策性金融的資金來源則相對較多地依賴政府財政和利用外資；發(fā)達國家政策金融機構(gòu)并不完全和全部為政府所有，政府的直接干預(yù)較少；而后發(fā)展國家政策性金融機構(gòu)基本上為政府所有，政府的直接干預(yù)相對較多。

各國政策性金融發(fā)展的啟示

（一）政策性金融在已經(jīng)建立市場化機制的國家出現(xiàn)，起補充作用

政策性金融最大的特點是實現(xiàn)政府的經(jīng)濟政策目標，為基本建設(shè)提供大額、長期、低成本的信貸融資。這一點是任何商業(yè)性金融不可取代的。政策性金融作為政府宏觀調(diào)控的工具之一，有利于較好地解決政府無法直接解決的許多問題。我國要實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略和振興東北老工業(yè)基地，逐步減少差別，支持農(nóng)業(yè)發(fā)展，促進對外貿(mào)易與投資，加強環(huán)保產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)建設(shè)，支持中小企業(yè)發(fā)展，促進各項社會事業(yè)的發(fā)展等，更應(yīng)重視政策性金融的作用。我國經(jīng)濟基礎(chǔ)差，市場發(fā)育程度低，政府要支持的領(lǐng)域更多，要調(diào)控的范圍更廣，因此更需要依靠一個體系完整、功能齊備的政策性金融的有力支撐。

（二）政策性金融作為商業(yè)性金融的補充，伴隨著現(xiàn)代化過程將長期存在

政策性銀行與商業(yè)銀行在經(jīng)濟社會發(fā)展中擔任著不同的角色，兩者之間存在合理分工與合作的問題。而且，由于商業(yè)性金融是提供金融服務(wù)的主體，政策性金融是商業(yè)性金融的必要補充，所以這種分工與合作只能由政策性銀行來適應(yīng)商業(yè)銀行，而不是相反。這種分工與合作既包含由市場因素自發(fā)形成的關(guān)系，也包含由政府主導(dǎo)而形成的關(guān)系。

從國外的情況看，政策性銀行的一個重要功能是對民間金融機構(gòu)的信貸或投資行為進行引導(dǎo)，主要表現(xiàn)為政策性銀行自身先于商業(yè)銀行向企業(yè)發(fā)放長期信貸或投資入股、為民間金融機構(gòu)的后續(xù)貸款提供擔保等。這種做法可以使一些按照商業(yè)信貸原則得不到貸款的行業(yè)和企業(yè)獲得貸款。在商業(yè)銀行進入后，政策性銀行是否退出，要看整個行業(yè)和領(lǐng)域的金融資源配置是否已基本能由市場調(diào)節(jié)來完成。在此之前，政策性銀行和商業(yè)銀行可以同時作為這一領(lǐng)域或行業(yè)的資金供應(yīng)者，并從不同角度提供不同類型的信貸支持。政策性銀行側(cè)重于提供長期信貸支持，商業(yè)銀行側(cè)重于提供中短期信貸支持。

（三）政策性金融作用的發(fā)揮與市場失靈相關(guān)，需要依靠政府支持提供保障

政策性銀行的一個共同特點是以國家信用為基礎(chǔ)，以政府支持為背景。主要體現(xiàn)在政府授予政策性銀行準主權(quán)信用等級，或者對其發(fā)行金融債券提供擔保，增加注冊資本（如德國復(fù)興信貸銀行、韓國開發(fā)銀行），給予財政融資、彌補政策虧損（如日本開發(fā)銀行）等。國家信用表明政策性銀行是政府的銀行，政府是政策性銀行的強大后盾，這是政策性銀行在公眾和市場上樹立信心的保障。這種特殊地位能夠使政策性銀行從國內(nèi)外資本市場上獲得大量的、低成本的資金，為政策性銀行帶來巨大的經(jīng)濟利益。而這些資金的運用又主要服務(wù)于政府的政策目標，其結(jié)果是最終為政府帶來巨大的經(jīng)濟效益。我國發(fā)行國債也是依靠政府信用為經(jīng)濟建設(shè)服務(wù)的一種有效方式，但單純依靠發(fā)行國債不能解決所有的問題。把政府信用賦予政策性銀行，通過市場化方式進行運作，有利于在更大的范圍內(nèi)為經(jīng)濟建設(shè)服務(wù)。

除了賦予政策性銀行國家信用之外，我國政府對政策性銀行的支持還可考慮提供債券融資擔保、稅收優(yōu)惠、貼息、增加資本金、對部分項目貸款給予特別擔保等多種措施。在必要情況下，也可考慮給予政策性銀行一定的特許經(jīng)營權(quán)。

1.董裕平.政策性金融轉(zhuǎn)型動態(tài)與我國的改革路徑評析.財貿(mào)經(jīng)濟.2010(11)

2.陳元.由金融危機引發(fā)的對金融資源配置方式的思考.財貿(mào)經(jīng)濟，2009(11)

3.賈康，孟艷.招投標方式政策性金融：運轉(zhuǎn)條件、發(fā)展空間與相關(guān)框架探討.財貿(mào)經(jīng)濟，2009(10)

4.羅學(xué)東.政策性銀行的轉(zhuǎn)型思考.銀行家，2007(12)

F830

A

商瑾（1983-），女，國網(wǎng)能源研究院，中級經(jīng)濟師，研究方向：財政金融。

王海濤（1972-），男，財政部財政科學(xué)研究所2011級博士生，研究方向：財政。