基本農田空間優化路徑思考
—— 一種數量與質量并重的基本農田劃定方法

■ 蘇黎蘭/楊 乃/張紫薇

（1.中國地質大學（武漢）公共管理學院，湖北 武漢 430074；2.中國地質大學（武漢）信息工程學院，湖北 武漢 430074；3.國土資源部法律評價工程重點實驗室，湖北 武漢 430074）

基本農田空間優化路徑思考
—— 一種數量與質量并重的基本農田劃定方法

■ 蘇黎蘭1,3/楊 乃2/張紫薇2

（1.中國地質大學（武漢）公共管理學院，湖北 武漢 430074；2.中國地質大學（武漢）信息工程學院，湖北 武漢 430074；3.國土資源部法律評價工程重點實驗室，湖北 武漢 430074）

為確保基本農田“總量不減少”、并且“質量有提高”，基本農田劃定首先應識別、區分并調出現狀基本農田中隨著土地利用變化其性質已發生實質改變的土地利用單元，再根據一定的評價標準對補劃指標分解，實現基本農田布局優化。以昌江黎族自治縣為例，在分析現狀基本農田布局的基礎上，采用熵權系數法確定基本農田調整補劃數量指標分解，并根據耕地適宜性評價成果優先選擇高質量的耕地單元劃入。結果表明：一是保證了補劃基本農田數量上的合理性；二是空間分布上來看，將低等別、質量較差、嚴重沙化、因損毀等不宜農作的基本農田，以及現狀基本農田中的非耕地、零星破碎、不易管理的基本農田調出，質量上滿足基本農田的優質等級要求。

基本農田；熵權系數法；指標補劃；適宜性評價

基本農田是指根據一定時期人口和社會經濟發展對農產品的需求以及對建設用地的預測，根據土地利用總體規劃而確定的長期不得占用的耕地[1]。人口多，耕地少，優質耕地資源稀缺是中國的基本國情。我國實行最嚴格的耕地保護制度，基本農田是耕地的精華，因此耕地保護的重心是對基本農田的保護。從1988年湖北省荊州市監利縣周老嘴鎮設立第一塊基本農田，我國基本農田保護已有20多年的歷史。

1 基本農田劃定方法與技術路線

目前，我國的基本農田保護工作主要依靠行政手段和法律手段進行，通過層層分解的方式，以上級下達保護指標，縣、鄉為具體指標落實單位的方式進行基本農田保護區的劃定和保護[2]。

基本農田在劃定初始并沒有嚴格的質量要求。一些地方為了眼前的經濟利益，將城市周邊、平原地區的優質高產良田留做建設發展，而將區位條件、立地條件較差的耕地劃入基本農田。各地基本農田劃定不同程度地存在著劃遠不劃近、劃劣不劃優、劃零不劃整的現象，有的地方甚至將基本農田上坡上山、下灘入海，使得一些“基本農田”只是形式上的“吃飯田”、“保命田”。基本農田劃定中的這些不規范現象既與在中國保護耕地力度加大的情況下一些地方不正確的用地觀念有關，更與缺乏科學合理的基本農田劃定方法有關。因此，探討科學合理的基本農田劃定方法，既是解決目前基本農田劃定中存在問題的途徑，也是基本農田保護的前提和基礎[3]。

許多學者對于基本農田保護的空間規劃和指標分解方法進行了各種探索[4]-[8]，在基本農田劃定過程中能夠充分考慮耕地的自然條件和經濟條件，尤其是越來越多的學者進行基于農用地分等定級成果對耕地入選基本農田研究[9]-[15]，體現了數量與質量并重的基本農田保護原則。結合現有研究，本文提出了一種合理確定基本農田保護規模使其“總量不減少”，并且，通過GIS工具分析與計算以確保其“質量有提高”的基本農田劃定思路。基本農田劃定首先應識別并區分現狀基本農田中隨著土地利用變化其性質已發生實質改變的土地利用單元，并將其調出，而剩余的應將其繼續納入基本農田保護范圍；在此基礎之上，根據一定的評價標準對上級下達的基本農田保護規模合理進行補劃指標分解，并結合農用地分等定級成果在GIS環境下進行空間位置上的落實（見圖1）。

本文以海南省昌江黎族自治縣為研究實驗區，主要數據資料包括：①昌江歷年國民經濟統計年鑒；②上級下達的昌江全縣基本農田保護指標；③全國第二次土地調查獲得的昌江1:1萬土地利用現狀圖；④新一輪《昌江黎族自治縣土地利用總體規劃（2006-2020年）》土地利用規劃修編的圖件和文本；⑤昌江耕地適宜性評價成果圖件。

2 實證研究

2.1 現狀基本農田分析

昌江黎族自治縣位于海南島西北部，地勢為西北低東南高，西北方海拔高30米，東南方海拔高達1654米。屬典型的熱帶海洋性季風氣候區，年平均氣溫24.3攝氏度，年平均降水量為1676毫米，日照充足，氣候適宜。地沃物阜，農業資源得天獨厚，具備發展高產優質高效現代熱帶農業的優勢。

上輪規劃的全縣基本農田保護規模為30563.60公頃，耕地占基本農田的面積達到95%以上。隨著當地社會經濟急劇發展，由于規劃實施監管力度不夠制度保障不足，建設占用優質耕地資源問題屢有發生。將上輪土地利用總體規劃圖與最新的二調圖進行疊加分析比對上輪基本農田圖斑的屬性表，經統計，有11198.43公頃的用地因用途為非耕地而必須被調出基本農田，而上輪規劃確定的其他部分基本農田依照《土地管理法》、《基本農田保護條例》等規定必須嚴格保護，原則上納入本輪規劃的基本農田保護范圍。本輪規劃上級下達的全縣基本農田保護規模為29023.00公頃，由此，確定全縣基本農田應補劃指標為9657.82公頃，有待根據當地實際情況分解至下級行政區域。

圖1 基本農田空間優化的技術路線圖

2.2 基本農田指標補劃

全縣的基本農田變化△A=9657.82公頃為待補劃總規模，進一步向所轄9個下級行政區域進行指標分解。令Ai0表示第i個下級行政區域現狀的基本農田規模，Wi表示第i個下級行政區域的分解權重，則第i個分解單元的基本農田數量指標分解值Ai為：

根據當地統計資料，選取人口狀況、耕地現狀、后備耕地資源狀況、灌溉條件和地質災害隱患作為主要指標建立基于熵權法的昌江基本農田補劃分解的指標體系：①基本農田保護數量與人口呈正比，人口越多區域所需保護的耕地和基本農田數量也越多；②現狀耕地規模對未來的耕地和基本農田保護情況會產生較大的影響，具有一定的歷史依賴性；③后備資源越多，基本農田分解指標一般也呈正相關性，各鄉鎮的后備資源統計數據通過MapGIS軟件在全縣后備資源庫中讀取；④類似于現狀耕地和后備資源狀況，灌溉條件相對好的區域也應劃入更多的基本農田；⑤由于昌江地理條件特殊，屬于地質災害常發區，因此地質災害隱患也宜作為基本農田補劃依據，兩者呈負相關性。另外，糧食產量、經濟發展水平等其他因素通常也被作為基本農田劃分的重要依據，但是考慮到昌江縣域范圍較小，這些因素在其范圍內的差別不大，因而本文將其剔除。由此，根據熵權系數法計算可得全縣分解到下級各行政單元應補劃的基本農田數量指標（見表1）。

表1 基本農田補劃指標分解表

2.3 基本農田布局調整

根據上文熵權系數法計算確定的基本農田補劃分解結果僅為數量指標層面，進而還需要將其進行合理的空間布局，將基本農田保護目標落實到位。利用當地農用地分等定級工作中形成的耕地適宜性評價成果，按照適宜程度的高低順序排序，優先選擇高質量的耕地單元劃入基本農田保護范圍。

若以S1、S2、S3、S4分別表示非常適宜、比較適宜、臨界適宜、不適宜四個適宜性等級單元的面積，對于分解到i行政單元的補劃的基本農田規模Ai，當∑S1＜Ai時，再考慮繼續加入適宜等級次之的S2，以此類推。

判斷地塊單元xj是否入選為基本農田，則xj應為一個二元變量（見公式2）：

首先，確定入選為基本農田的耕地需考慮基本農田保護面積的約束，應滿足被入選耕地的面積之和等于基本農田保護面積，即根據熵權系數法計算確定的基本農田補劃分解指標（見表1）。但實際操作中為了不破壞耕地地塊的完整性，通常只能保證被入選耕地面積之和與基本農田保護面積接近，一般是略大于，以確保指標的完成。

其次，由適宜度等級較高的地塊單元優先補劃原則，令S1=1、S2=0.8、S3=0.6、S4=0分別表示高度適宜、中等適宜、臨界適宜、不適宜四個適宜性等級（見表2），對應每個地塊單元xj，其面積為aj且其耕地適宜性程度為Sk（k=1-4），實驗區全域的適宜性匹配度同樣作為基本農田調整目標。

表2 耕地地適宜性評價分級表

由此，本文基于熵權系數法對基本農田保護規模進行補劃指標分解，并根據耕地適宜性進行補劃指標空間定位的方法，構建的基本農田劃定0-1整數模型見公式3，利用ArcGIS軟件實現的最終結果如圖2所示。

圖2 基本農田調整結果圖

3 結論與討論

基本農田調整前后，根據當地實際客觀確定指標分解權重，保證了補劃基本農田數量上的合理性。從基本農田調整前后的空間分布上來看，將低等別、質量較差、嚴重沙化、因損毀等不宜農作的基本農田，以及現狀基本農田中的非耕地、零星破碎、不易管理的基本農田調出；同時，將高等、集中連片的優質耕地等調入，劃作基本農田保護范圍。不僅從數量上保證了基本農田保護面積不低于省級下達的控制性指標，而且質量上滿足基本農田的優質等級要求，很好地達到了上級對于本地區基本農田保護的控制要求。

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Thoughts on the Path to Spatial Optimization of the Basic Farmland—A Demarcated Method for Basic Farmland Based on Both Quality and Quantity

SU Lilan1,3, YANG Nai2, ZHANG Ziwei2
(1. School of Public Administration of China University of Geosciences, Wuhan Hubei 430074; 2. Faculty of Information Engineering of China University of Geosciences, Wuhan Hubei 430074; 3. The Key Laboratory of Legal Assessment Project, Ministry of Land and Resources, Wuhan Hubei 430074, China)

In order to ensure “non-decreasing the amount of basic farmland” and “the improvement of quality”, firstly, we should recognize, differentiate and call out the land use unit whose nature has been changed with land use change from the current situation of basic farmland in terms of the demarcation of prime farmland; and then according to certain evaluation standard, resolving the index of supplement and demarcation; thus realizing optimal allocation for prime farmland. This paper focuses on the issues facing Changjiang Li Autonomous County. On the basis of analysis of current situation of basic farmland layout, it determines quantity index decomposition with regard to the adjustment and supplement and demarcation of basic farmland by using entropy coefficient method; and it gives priority to choosing high quality cultivated land unit to be classified according to the results of land suitability evaluation. The results show that the rationality of the quantity of supplement and demarcation of basic farmland has been ensured. From the spatial distribution, the basic farmland such as lower grade, poor quality, severe desertification, unfavorable farming, as well as the basic farmland such as non-arable land, scattered and broken, and hard to be managed of the current situation of basic farmland, should be turned out so as to meet the demand of high-quality of basic farmland.

basic farmland; entropy coefficient method; indicators of supplement and demarcation; suitability assessment

F602.1；F301.21

C

1672-6995(2013)12-0056-05

2013-07-20

中央高校基本科研業務費專項資金資助(CUGW110218)；國土資源部法律評價工程重點實驗室開放基金（CUGFP-1308）。

蘇黎蘭（1982-），女，湖北省武漢市人，中國地質大學（武漢）講師，管理學博士，研究方向為土地評價與土地利用規劃。