社會管理創新視角下社會保障體系的完善
——以湖北省宜昌市網格化管理為例

蘇海濤

（武漢大學社會保障研究中心，湖北武漢 430071）

社會管理創新視角下社會保障體系的完善
——以湖北省宜昌市網格化管理為例

蘇海濤

（武漢大學社會保障研究中心，湖北武漢 430071）

社會管理水平的高低，與社會保障水平呈正相關效應。湖北宜昌探索了“網格化管理、信息化支撐、精細化服務”的社會保障新路子。針對該市仍存在的地區差異、城鄉差異及服務水平滯后等社會保障方面的普遍性問題，應并從推進社會管理創新與農村社會保障的融合、利用社會管理創新建立多渠道的社保資金籌措體系、打造優質社會保障服務平臺、加快發展社會化養老服務等四個方面來完善宜昌社會保障體系。

社會管理創新；網格化；社會保障

社會保障作為現代國家保障人民生活、調節社會分配的一項基本制度，是社會矛盾的“減壓閥”。而社會管理創新是在我國社會矛盾日益加劇的形勢下提出的一個全新時代課題，是一項極其復雜的系統工程。湖北省宜昌市自2010年10月被確定為全國社會管理創新綜合試點城市以來，積極順應工業化、城市化、信息化進程，建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的工作格局，全面系統推進社會管理理念觀念、體制機制、方法手段創新，社會管理實現從條塊分治向整體聯動轉變，從被動應對向主動服務轉變，從傳統方式向信息化手段轉變，探索構建了以人為本的“網格化管理、信息化支撐、全程化服務”社會管理“一本三化”新體系。[1]（p8）與之相對應的是，社會管理創新推動了社會保障事業的發展和完善，宜昌市民的幸福指數和社會保障水平在全省均位居前列。

當然，社會管理創新并非包治百病的良藥，對于我國現階段社會保障體系中存在的一些深層次的結構性問題，光靠社會管理創新無法“畢其功于一役”，完全解決。但分析該市在社會管理創新背景下社會保障體系呈現出的新特點、新問題并提出相應的解決方案，對其他城市在社會管理創新的制度設計及社會保障政策實施等方面有十分重要的借鑒意義。

表1 宜昌市2010年-2012年社會保險投保情況表

一、宜昌市社會保障基本現狀

1.參加社保人數穩定增長。

自確定為全國社會管理創新綜合試點城市以來，宜昌社會保障體系建設步伐加快，基本實現了社會保險一體化，建立健全了養老保險體系，實施全民醫保工程基本實現“病有所醫”。社會保險制度覆蓋所有年齡人員和各類人群，社會保障服務體系不斷完善。2010年-2012年，社會保險覆蓋面由企業、機關事業人員擴大到包括城鄉居民、被征地農民以及各類特殊人群在內的各類人員，實現了社會保險制度的全覆蓋，5個險種參保人數穩定增長。

2.社會保險政策逐步完善。

宜昌市穩步推進企業基本養老保險制度改革，建立了企業年金制度；啟動了新型農村養老保險試點，宜都市、秭歸縣納入全國新型農民養老保險試點。醫療保險制度改革加速推進，實現了統籌區域內主要政策、服務管理標準、經辦流程的統一，建立了市級醫療保險統籌風險制度。構建了“預防失業—失業救濟—再就業”三位一體的失業保障制度，探索和健全了工傷保險預防、待遇支付及康復“三位一體”工傷保險制度，并進一步完善了生育保險政策。

3.社會保險待遇逐年提高。

宜昌企業退休人員月均養老金呈明顯上升趨勢。特別是2012年，宜昌市完成了18.7萬名企業退休人員養老待遇第八次調整，1.06萬名被征地農民退休人員待遇調整和部分鄉改參保退休人員①養老待遇調整工作。調待后企業退休人員養老金標準月人均增加養老金210元；被征地農民退休人員養老金標準月人均增加51.75元；鄉改退休人員養老金標準月人均增加養老金230元。全市共為68.5萬名離退休人員發放離退休費36.69億元，按時足額發放率和社會化發放率均為100%。

表2 宜昌市2010年-2012年企退人員月均養老金情況表

在醫療保險、工傷保險、生育保險等方面，宜昌市通過市直醫療二次補助，為1241人次的參保職工和居民減輕醫療負擔729萬元；將帕金森氏綜合癥等5個病種的月定額在原標準上提高20%，取消慢性腎功能不全尿毒癥等慢性病的月定額限制，將惡性腫瘤放療等納入基本醫療保險支付范圍，城鎮職工醫保報銷比例達79%，城鎮居民醫保報銷比例達70%。增加傷殘津貼人均225元，護理費1-3級待遇分別每月上調138元、110元和83元，調標增幅達14%以上，供養撫恤金配偶每人每月增加90元，父母、子女等其他供養親屬每人每月增加68元。首次將參保男職工配偶納入生育保險享受范圍，開展參保女職工免費生育體檢活動，城區3萬余名參保女職工參加體檢。

4.社會保險服務手段不斷創新。

近年來，宜昌市持續開展“銀發關愛”服務活動，主動上門為高齡高危和行動不便的1.6萬名退休人員采集指紋、發放退休金存折；實現參保退休人員養老金網上查詢功能，退休人員可足不出戶隨時掌握自己的養老金情況；啟動市本級異地居住離退休人員就近領取養老金發放工作，每年可為異地居住離退休人員節約取款手續費75萬元；同時，還積極推進社會保險業務系統與社會管理服務創新平臺的全面對接，離退休待遇網格化管理、新生兒居民醫保、就業證網格化代辦、用人單位勞動保障年審、公共就業和人才服務等系統納入了社會服務管理創新平臺項目。

二、宜昌市社會管理創新在社會保障領域呈現的新特點

自2010年開始，宜昌市依托社會管理創新的“一本三化”體系，探索出一條符合自身發展的具有“網格化管理、信息化支撐、精細化服務”特點的社會保障新路子。

1.網格化管理。宜昌市把城區121個社區劃分為1110個網格，每個網格配備一名網格管理員，每名網格管理員配備一部“社區E通”智能手機，依托社區專職干部和社區志愿者、社區全體居民提供信息，全面負責轄區內社會保障等信息采集和綜合服務，形成了以網格化管理為基礎的全方位、動態式、便捷高效的社會保障格局。通過網格化管理這種方式，細化延伸了社會保障的基本單元，推動了各類社會保障資源在城市網格上聚集整合，創新了社會保障基礎平臺。

2.信息化支撐。在社會管理創新過程中，宜昌市建立了包括人口基礎信息系統的社會管理綜合信息平臺。人口基礎信息系統涵蓋自然人和法人，內容包括公安、民政、計生、醫療、社保等各個方面，通過社會管理綜合信息平臺鍵入公民身份證號，其職業、住址、家庭、勞動保障、社會關系等信息立即全面顯示。該平臺全面動態、開放共享，實現了人口底數清、情況明，為全市社會保障系統提供全面準確、及時動態的基礎信息支撐。借助該平臺，宜昌市進一步加大了社會保障基層平臺建設投入力度，力求實現社會保障業務與社會管理綜合信息平臺的全面對接。

3.精細化服務。充分利用社會管理綜合信息平臺，以人口信息流為指令，及時了解群眾訴求，積極主動提供基本社會救濟和便民服務。針對不同區域、不同群體、不同年齡階段服務需求，拓展服務項目，培育服務主體，推進精細服務、特色服務。

該市以信息化系統為數據支撐，大力實施了一系列特殊人群關愛工程，如：刑釋解教人員幫扶安置工程、吸毒人員管控關愛工程、精神病人救治康復工程、留守兒童親情關愛工程、空巢老人孝親服務工程等。通過創新重點人群服務模式，有力促進了社會和諧穩定。

三、宜昌市社會保障存在的問題

宜昌市通過加強和創新社會管理，對現行社會保障體系進行了逐步完善，在全面、動態掌握全市人民尤其是流動人口的社會保障狀態方面取得了巨大的進步，但離“滿足城鄉居民的社會保障需求、構建和諧社會”的要求，還存在不足，主要體現在以下幾個方面：

1.社會保障城鄉發展不平衡進一步擴大。

當前，在政府、企業和個人共同分擔的情況下，宜昌市建立了與經濟發展水平相一致的城鎮社會保障體系。建立了比較完善的包括養老、醫療、失業、工傷保險在內的社會保險制度；針對老年人、兒童、殘疾人等的社會福利制度；低保、災害救助、流動乞討人員救助等社會救濟制度，基本滿足了不同人群的需求。但農村社會保障依然非常薄弱，存在保障制度缺失、思路不清等問題，如農村低保制度沒有普遍建立，貧困農民的基本生活還難以保障；新農村社會養老保險制度還沒有明確定位，農村養老保障方面存在明顯的制度缺失；新型農村合作醫療保障水平較低等等。這些都有待進一步規范。

2.資金投入存在巨大的區域差異。

一是新增城鎮人口社會保障缺口巨大。近年來，宜昌市城鎮化步伐加快，截至2012年底，城鎮化率達到53%，城區新增建成區面積5平方公里。根據《湖北省經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》與《宜昌市2013年政府工作報告》顯示，“十二五”末，宜昌市城市人口規模將達到200萬人，建成區面積將達到200平方公里。由于社保資金投入不足，這些新增人口和失地農民大部分尚未能納入社會保障體系。

二是區域發展嚴重不均衡。毗鄰宜昌市城區的東中部地區，經濟發展比較快，西部和西南部縣市經濟欠發達，部分縣市依靠本級財力保障城鎮社會統籌尚缺乏資金，更不用說考慮占大多數人口的農村了，未能實施社會保障和保障水平較低的群體都集中在貧困縣市和貧困農村。經濟發展較慢和缺乏產業支撐的縣市，人們生活水平普遍較低，人均收入不高，無法靠個人繳費來籌集社保資金。

3.社會保障管理服務水平滯后。

近年來，宜昌市各縣市區社會保障部門不斷推進管理方式和手段的改革和創新，在轉變政府職能、創新管理、強化服務等方面都取得了積極的進展。但是，在工作運行過程中，社會保障各部門職能分割的問題仍然十分突出，目前社會保障工作分散由人社、民政、衛生、計生等多個部門管理，制度不統一，相互不銜接，難以形成合力。同時，由于投入資金不足，社會保障信息網絡建設滯后，管理水平和服務水平還比較低，嚴重制約了社會保障事業的健康發展。

4.社會化養老服務體系缺失。

宜昌市2010年第六次全國人口普查數據顯示，該市常住人口4059686人，其中15-64歲的人口為3183622人，占總人口的78.42%；65歲及以上的人口為434715人，占總人口的10.71%。同2000年第五次全國人口普查相比，15-64歲人口的比重上升了5.12個百分點，65歲及以上人口的比重上升了2.28個百分點。所以不論從靜態還是動態角度分析，宜昌市已進入較為嚴重的老齡化社會。由于人口基數大，老齡化速度快，社會保障的壓力也相應增大。

根據民政部門數據統計，截至2011年底，宜昌市共有36家城市養老院，其中18家為社會辦養老院，總床位數僅4218張。社會化養老服務體系缺失，必將進一步加重政府養老保障負擔。

四、社會管理創新視角下完善宜昌社會保障體系的建議

宜昌市社會保障應當堅持與社會管理創新聯動、融合，在社會管理創新中進一步完善社會保障體系。

1.推進社會管理創新與農村社會保障的融合。

目前宜昌的社會管理創新正從中心城區向各縣城、中心鎮推進，農村社會管理創新試點也正在有序開展。要真正補齊農村社會保障的短板，需要在社會管理創新的制度設計中，全面統籌考慮社會保障的制度完善和水平提高，總的說來，要做好以下幾點：

一是建立統籌城鄉的勞動力轉移信息平臺。通過建立平等競爭、自由流通的勞動力市場，逐步形成市場經濟條件下促進農村勞動力轉移就業的機制。二是建立覆蓋廣、多層次的公共就業服務平臺。建立農民工培訓基地，為農民工就業提供技能培訓服務，增強農民工就業競爭能力；將就業服務機構延伸到鄉鎮，在行政村設立社會保障信息員，為失地農民和農村富余勞動力轉移就業提供就近、便捷的服務；在鄉鎮設立集技能培訓、社會保障、信息收集與發布、維權服務于一體的社會保障服務機構；為進城務工農民開展免費提供技能培訓、免費提供就業信息、免費職業介紹的“三免”就業服務。三是建立健全適合農民工的社會保障制度。凡與農民工簽訂了勞動用工合同的用工單位，必須為其繳納基本養老保險、基本醫療保險、大病統籌社會保險，對臨時用工要通過低門檻、保大病、管當期的辦法，將不穩定就業農民工納入醫療保險統籌。四是進一步完善社會救助體系。整合社會救助資源，增強救助合力，形成以生活救助為基礎，以醫療、教育、住房等專項救助相配套，其他救助和社會幫扶為補充的格局。逐步提高農村最低生活保障標準，最終實現與城市最低生活保障接軌。

2.利用社會管理創新建立多渠道的社保資金籌措體系。

要進一步健全社會保障體系、逐步擴大社會保障覆蓋面和不斷提高社會保障水平，必須建立多渠道籌措資金的體系，不斷增強社會保障資金的支撐能力。當前，我國社會保障資金的主要來源是用人單位和職工個人繳納的社會保險費和各級政府的財政預算。宜昌市要在加大財政支持力度，加強基金征繳的基礎上，借助社會管理創新，進一步拓寬社會保障資金籌措渠道。一是形成黨和政府、社會成員、社會組織共同參與社會保障體系建設的格局。二是支持發展慈善事業，集聚各類社會財力，廣泛開展志愿服務，有效彌補社會保障資金緊張和服務不足的矛盾。三是建立社會保險基金投資運營制度，確保基金保值增值。四是積極發展商業保險，引導商業保險公司針對宜昌本地實際，開發一些適合本地情況的保險產品，幫助社會成員分散各類風險。[2]（p33）

3.打造優質社會保障服務平臺。

一是理順社會保障工作行政管理體制。針對社會保障管理體制條塊分割嚴重的問題，建議改變目前多頭管理、體制不順的現狀，實現城鄉社會保險歸口管理。[3]（p60）二是加強基層社會保障經辦力量配備。針對基層社會保障公共服務力量薄弱的問題，建議增加社會保障工作機構設置和工作人員編制，增加對社會保障工作的經費投入。三是提高服務質量。不斷加強社會保障基層服務平臺建設，規范和優化社會保障管理服務流程，推進標準化建設。建成社會保障信息與咨詢、申報與審批、管理與協調、投訴與監察等為一體的“政務超市”，實行一個窗口對外、一次性告知、一條龍服務、一個時限辦結，為辦事群眾提供更加優質便捷的服務。四是加強社會保障信息網絡建設。以實現社會保障“一卡通”為總目標，整合公安、綜治、人社、民政、計生、城管、工商等部門信息，構建統一、高效、安全的人力資源社會保障信息系統應用支撐平臺。加快建立市級人力資源社會保障中心數據庫，完善信息聯網數據采集系統、基金監督應用系統、宏觀決策支持系統，實現社會保障主要業務的網上辦理、一站式服務和全程計算機管理，達到同人同城同庫和對參保者“記錄一生、跟蹤一生、管理一生、服務一生”的目標，推進標準統一、功能兼容的社會保障卡的應用。

4.加快發展社會化養老服務。

加快推進養老服務社會化，是宜昌市應對人口老齡化、緩解社會福利供需矛盾的有效手段。以“政府主導、民政主管、社會參與、因地制宜、資源共享”為基本原則，著力構建以居家養老為基礎、社區服務為依托、機構養老為支撐的社會養老服務體系。一是沿著“運行機制市場化、服務對象大眾化、服務方式多樣化、服務隊伍專業化”的工作思路，著眼老年人多層次、多樣化、全覆蓋的養老福利服務需求；二是積極應對城市老齡化問題，做好老年人的養老服務工作，不斷完善養老服務機制和制度，擴大養老服務覆蓋面，推進養老事業由救濟型、補缺型向普惠型轉變；三是進一步加快公辦養老服務機構改革步伐，促進養老福利機構社會化；四是大力鼓勵和扶持社會力量參與養老服務事業，多渠道、多形式籌集資金，支持民辦養老服務機構的發展；五是加強養老服務人員培訓，實現養老服務隊伍的專業化。

[1]郭有明.創新構建“一本三化”社會管理體系[J].政策，2012，（8）.

[2]尹慧敏.社會保障制度創新研究[M].北京：經濟科學出版社，2009.

[3]安華.完善我國社會保障管理體制的思考[J].宏觀經濟管理，2011，（11）.

責任編輯 張曉予

C913.7

：A

：1003-8477（2013）05-0051-03

蘇海濤（1980—），男，武漢大學社會保障研究中心博士研究生。

2012年度湖北省軟科學研究專項“湖北省失地農民社會保障調查研究”（2012GDA00705）的階段性研究成果。