大國企一把手緣何落馬？

嚴(yán)學(xué)鋒

9月1日，國務(wù)院國資委召開黨委會，中組部常務(wù)副部長陳希通報了中央關(guān)于國資委主任蔣潔敏涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)違法、接受組織調(diào)查的決定；兩天后蔣被免職。從目前的報道來看，蔣潔敏“犯事”是在其任職中國石油集團期間，即事實上是以央企最高領(lǐng)導(dǎo)人的身份落馬。

大國企一把手落馬的現(xiàn)象，近些年已有多起。個案各有不同，但背后還是反映了一些普遍性問題。

必然的前赴后繼？

前中石化總經(jīng)理陳同海、前中核集團總經(jīng)理康日新、前中國移動黨組書記張春江，及至前中國石油副總經(jīng)理王永春等央企副總、前中石油董事長蔣潔敏……近些年不少央企“老虎”落馬。

陳同海是只大“老虎”，創(chuàng)下央企董事長貪腐的一個紀(jì)錄。1999年至2007年6月，陳同海利用其擔(dān)任中石化集團副總經(jīng)理、總經(jīng)理和中石化股份公司副董事長、董事長的職務(wù)便利，在企業(yè)經(jīng)營、轉(zhuǎn)讓土地、承攬工程等方面為他人牟取利益，收受他人錢款共計折合1.9573億余元。

時為央企領(lǐng)導(dǎo)中唯一中央委員的康日新，在2004至2009年，利用擔(dān)任中國核工業(yè)集團總經(jīng)理兼秦山第三核電董事長的職務(wù)便利，為他人在企業(yè)經(jīng)營、業(yè)務(wù)承攬、職務(wù)升遷、就業(yè)安排等事項上謀取利益，收受他人財物共計折合660萬余元。

1994年至2009年，張春江先后擔(dān)任遼寧省郵電管理局副局長、中國網(wǎng)通集團總經(jīng)理、中國移動集團黨組書記、副總經(jīng)理期間，利用職務(wù)便利，為他人在承攬業(yè)務(wù)、追要欠款等事項上謀取利益。2004年，張春江為某廣告公司成為中國網(wǎng)通的品牌宣傳代理商提供了幫助，該公司在其后3年從網(wǎng)通獲取了超過2億元的廣告費。

從上述3只“老虎”來看，他們的貪腐來自巨大的權(quán)力。長期以來，央企公司治理制度特別是關(guān)于高管的權(quán)力制衡制度存在嚴(yán)重缺陷，而鄧小平早在1980年即指出，“制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗薄?h3>內(nèi)部人控制未徹底打破

特約記者曾經(jīng)獲悉，曾經(jīng)某省有意讓一個央企董事長去任職副省長，因未能滿足成為省委常委的要求，此董事長拒絕了。央企資產(chǎn)往往上千億乃至上萬億元，是企業(yè)帝國，“一把手”們在相當(dāng)程度上可謂是比不少副省長更愜意的“肥差”。

一個外派監(jiān)事會同時負(fù)責(zé)多家乃至四五家央企，從而很難實現(xiàn)當(dāng)期監(jiān)督，往往是事后監(jiān)督，且以財務(wù)監(jiān)督為主，對央企高管履職行為的監(jiān)督嚴(yán)重不足。股東監(jiān)督層面，國資委雖為正部級，但其監(jiān)督主要領(lǐng)導(dǎo)由中組部任免的央企，能力并不充足。

陳同海案發(fā)后，中石化領(lǐng)導(dǎo)班子成員反映他朝綱獨斷，企業(yè)是他個人的獨立王國，數(shù)千萬、上億元的項目，他經(jīng)常一支筆批示決定，重大工程的招投標(biāo)形同虛設(shè)，黨組成員談工作要排隊求見，班子成員問：“這還有什么民主和監(jiān)督可言？”這可謂典型的國企內(nèi)部人控制。

對于國企而言，“所有者”缺位的問題，曾經(jīng)為以董事長、總經(jīng)理領(lǐng)銜的內(nèi)部人控制企業(yè)、甚至貪腐提供了空間。央企中國外運長航董事長趙滬湘曾對特約記者直言：“（公司董事會）試點前，重要決策都是總裁辦公會或是黨政聯(lián)席會作出，班子成員既是決策者又是執(zhí)行者甚至自我監(jiān)督者，角色沖突很多，存在內(nèi)部人控制的情況，出資人虛位。同時，班子里分正職、副職，有領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，表面上是民主決策、集體決策，說到底還是一把手的個人意見占主導(dǎo)。”而這種情況較為普遍，央企內(nèi)部人控制一定程度上被制度化了。

2003年以來，國資委成立，央企出資人制度建立，開始解決所有者缺位問題，其中一招即2004年進行國資委視為生命線的央企董事會試點，核心是由國資委派出的外部董事占董事會的多數(shù)。董事會試點的目的，按時任國資委副主任邵寧的說法，就是解決企業(yè)的決策體制問題，即破除央企的一把手體制。其成效也獲得了一些親歷者的認(rèn)可。然而，由于股權(quán)高度集中乃至是獨資從而缺乏眾股東監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)事會等監(jiān)督力量不力、長期以來不透明（好消息是國務(wù)院總理李克強8月指出要建設(shè)“陽光央企”）、董事會建設(shè)遠未成熟、行政化任免仍然存在、一把手體制慣性等因素，一把手體制、內(nèi)部人控制（中石油的窩案即是典型體現(xiàn)）仍在相當(dāng)程度上存在。何況，目前大部分央企仍未建設(shè)規(guī)范董事會，實行的是總經(jīng)理負(fù)責(zé)制。中石油集團直至2011年11月才建立董事會，蔣潔敏由總經(jīng)理改任董事長。

與此同時，不少央企老總在同一家企業(yè)任職時間特別長，客觀上容易形成絕對權(quán)威、獲得絕對權(quán)力。這與組織部門、出資人對央企老總的考核問責(zé)還不是特別科學(xué)、特別嚴(yán)格有很大關(guān)系。中國社科院公司治理研究中心主任魯桐就認(rèn)為：“不少人在一家國企當(dāng)總經(jīng)理、董事長10幾年了，看樣子還會當(dāng)?shù)酵诵荨＿@個現(xiàn)象太可怕了。”

權(quán)大未必腐敗。關(guān)鍵在于制度安排。紀(jì)檢監(jiān)察是國企傳統(tǒng)的監(jiān)督力量。由于紀(jì)委書記行政級別低于董事長、黨委書記，這種監(jiān)督實際上是下級監(jiān)督上級，這種制度安排顯然有點強人所難。至于監(jiān)事會，同樣在制度設(shè)計上有缺陷，獨資的央企實行外派監(jiān)事會制度，監(jiān)事會主席由副部級公務(wù)員出任，以此增加獨立性、權(quán)威性。然而，一個外派監(jiān)事會同時負(fù)責(zé)多家乃至四五家央企，從而很難實現(xiàn)當(dāng)期監(jiān)督，往往是事后監(jiān)督，且以財務(wù)監(jiān)督為主，對央企高管履職行為的監(jiān)督嚴(yán)重不足。國務(wù)院國資委一位副主任曾經(jīng)表示，外派監(jiān)事會缺乏一套問責(zé)機制。股東監(jiān)督層面，國資委雖為正部級，但其監(jiān)督主要領(lǐng)導(dǎo)由中組部任免的央企，能力并不充足。

監(jiān)督能力不足，監(jiān)督動力也存疑。國有重點大型企業(yè)監(jiān)事會正局級專職監(jiān)事時光的看法是：目前，對專職監(jiān)事的考核主要依據(jù)對國家公務(wù)員的考核辦法，不能準(zhǔn)確地衡量其工作成果。在上海國資研究院研究員、寶鋼集團原監(jiān)事李南山看來，對監(jiān)事會的行政化責(zé)任管理體系，是“中央企業(yè)屢屢出現(xiàn)高管落馬和重大資產(chǎn)損失事件，外派監(jiān)事會卻鮮有發(fā)揮監(jiān)督防范功能的最主要的制度原因”。

國資委監(jiān)管央企的動力也需要加強：國資委的主體人員是公務(wù)員，拿相應(yīng)的級別工資，跟監(jiān)管企業(yè)的經(jīng)營情況關(guān)聯(lián)度很小；國資委和央企之間人員交流任職不少，有點似“一家人”；央企市場化改革難度大、途中可能會出現(xiàn)不少問題，促進央企做強、對央企實施非常保守的漸進式改革符合國資委的利益。

絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗。既然現(xiàn)實給了央企高管這么大的空間，貪腐現(xiàn)象發(fā)生的概率就增加了。苗耕書曾任央企中國五礦集團的總裁、黨組書記，是“一把手”，卸任后任央企中國外運外部董事長，他曾經(jīng)對本刊特約記者感慨：“一個好的機制能管住壞人，一個壞的機制能使好人變壞。”

國務(wù)院國資委黨委書記、曾長期任職紀(jì)委系統(tǒng)的張毅9月4日到5日到大慶油田、長慶油田考察時說，中央領(lǐng)導(dǎo)同志對中國石油廣大干部職工是充分信任的，（大慶油田、長慶油田各級領(lǐng)導(dǎo)班子）要進一步深化對反腐倡廉建設(shè)的重要性、緊迫性的認(rèn)識，既要態(tài)度堅決、旗幟鮮明地反腐敗，又要從體制、機制下功夫，從源頭上防止腐敗的發(fā)生。

如果權(quán)力制衡、監(jiān)督制度是“紙老虎”，是嚇不倒蔣潔敏等“真老虎”的。

反市場邏輯？

為蔣潔敏們在央企濫權(quán)貪腐“護航”的還有行政級別。1999年的十五屆四中全會《關(guān)于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》即提出，“對企業(yè)及企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人不再確定行政級別”，然而時至今日，國企領(lǐng)導(dǎo)依然保有行政級別。時任國務(wù)院國有重點大型企業(yè)監(jiān)事會主席張德霖曾經(jīng)向特約記者感慨：“現(xiàn)在的問題不是政企不分，而是政企難分。這也是我們面臨的一個極大問題。”

央企層面，“53家”央企的董事長、總經(jīng)理由中組部任免，行政級別為副部級。中投公司、鐵路總公司的最高領(lǐng)導(dǎo)人為正部級。一些央企領(lǐng)導(dǎo)為中央委員，如中航工業(yè)董事長林左鳴為中央委員，此次落馬的中石油副總王永春為中央候補委員。身為央企副總而成為中央候補委員，這是絕大多數(shù)央企董事長、總經(jīng)理都沒能享受到的待遇。與此同時，央企老總亦有機會擔(dān)任黨政重要職位。在“官本位”依然濃厚的中國，面對行政級別如此高、很可能進一步高升的央企老總，企業(yè)內(nèi)部人，有多少人敢真監(jiān)督？

行政級別的存在和制度層面對央企的定位有關(guān)。在制度層面，國企干部有行政級別，是順理的邏輯。9月1日，中組部常務(wù)副部長陳希表示，“要促進國有企業(yè)進一步履行好政治責(zé)任、經(jīng)濟責(zé)任和社會責(zé)任”。政治責(zé)任排第一。

而一位不方便透露姓名的副部級官員對特約記者也表達了這樣的觀點：“企業(yè)是市場競爭的主體，要讓市場規(guī)律而不是行政規(guī)律發(fā)揮作用，企業(yè)的一切要素包括人都應(yīng)該按照市場價格來運轉(zhuǎn)。如果非要搞一個特殊規(guī)律，能做多久？計劃經(jīng)濟年代廠長經(jīng)理是組織部門任命的干部。實踐已經(jīng)回答了行還是不行。”而國務(wù)院國資委研究中心競爭力部部長許保利直言：“現(xiàn)在，實際上還是把央企領(lǐng)導(dǎo)作為干部管理的。其實，央企領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該看作員工，實行崗位管理。”

雖然仁智各見，但行政化任免，的確帶來了對央企高管薪酬的非市場化。外界普遍認(rèn)為央企老總拿多了，而按邵寧的說法，對于央企高管薪酬的管理是半市場化的辦法，明顯比社會上同類崗位要低，而且低得比較多。撇開名義薪酬和實際薪酬等爭議不談，現(xiàn)實中的確有這樣的現(xiàn)象：一些央企副總寧愿到二級、三級公司去任職，以獲取更高乃至數(shù)倍的薪酬—二級、三級公司高管薪酬由集團而非國資委管理，更市場化。

對央企高管薪酬半市場化管理，這種機制顯然是“反市場邏輯”的，而背后的合理性在于：央企高管本身并未市場化。事實上，副部級的央企董事長，年薪已數(shù)倍于正部級官員。但企業(yè)畢竟是企業(yè)，不少央企老認(rèn)為薪酬“過低”，由是容易激發(fā)道德風(fēng)險，包括大肆貪腐。

野火燒不盡，春風(fēng)吹又生。如果還是滿足于對國企公司治理修修補補這種“野火”，而非政企分開、真正健全現(xiàn)代企業(yè)制度、股權(quán)多元化、市場化等“三昧真火”，“蔣潔敏”這樣的央企老虎恐怕也不能排除再出現(xiàn)的可能性。