“舉債型政府”是怎么煉成的

李克誠

驅車行駛在這座拔地而起的新城中，恍惚以為自己置身于國外。寬敞的8車道，不僅看不到中國絕大城市的“堵車病”，就連車輛也顯得稀稀疏疏，隨處可見郁郁蔥蔥的濕地公園、小游園，野鴨、白鷺等鳥禽悠閑漫步……而周圍高聳的樓宇，規劃整齊的金融街區以及市府行政中心，又在時刻提醒著你：這里并非景區，而是這座城市新興的CBD。

位于中國華東、太湖之濱的這座新城，其實正是中國過去數年間狂飆突進的“造城運動”的一個縮影。5年前，這里還是一片良田；如今，它已成為未來幾十年都不會落后的現代城市的樣板。然而，在這看似光鮮、仍在持續、激動人心的“神話”背后，無法掩蔽的危機正在悄然逼近。《南風窗》記者獲得的內部數據顯示，這座新城所在地的區級政府，其政府性債務已高達320億元，相當于該區年財政收入的4.5倍。政府性債務已成為懸在中國地方政府頭頂上的“達摩克利斯之劍”。

按照我國的法律，地方政府一般是不允許舉債的。但實際情況并非如此。在發展經濟、城市建設的過程中，地方政府為彌補財力不足，逐步突破政策界限，采取各種變通形式，大量舉借債務，這就是今天人們熱議的“地方政府性債務”。

今年8月起，全國審計機關組織專門力量對中央、省、市、縣、鄉五級政府性債務進行摸底審計。這已是最近3年來，審計署第三次“把脈問診”地方政府性債務。

盡管已有了前兩次較大范圍的審計作為“鋪墊”，但各界對我國地方政府性債務的現狀以及風險研判，依然存在較大分歧。最根本的原因在于，由于受到統計口徑不一、多頭舉債、隱蔽操作等多因素的制約，我國對各級地方政府性債務的規模、結構等最基本的情況并不完全掌握，相關基礎性的數據仍有模糊之處。

街道“要挾”市政府

與前兩輪專項審計相比，國家審計部門這次對政府性債務審計，最大的變化就是把中央政府和鄉鎮政府也納入了審計對象中。把看似不顯眼、處于政府機構金字塔最末稍的基層政府—鄉鎮政府也納入到新一輪審計中，既是中央政府試圖全面摸底全國政府性債務真實信息的必需，也是因為現在的鄉鎮政府債務到了一個形勢異常嚴峻、處于空前危險的狀態。

位于太湖之濱的華莊街道，是蘇南鄉鎮企業的發源地之一，早在上世紀80年代，華莊就因其“富得流油”而名揚華夏。然而，就是這樣一個東部發達地區的經濟發達鎮街，去年卻曝出了“因資金緊張導致機關公務人員停發工資”的事件。據華莊街道辦張貼的公告稱，該鎮因拆遷任務繁重，需要歸還銀行貸款、各類工程款、拆遷資金等34億元，“資金異常緊張”，需全體機關人員“暫時停發工資”，“共渡難關”。

一位熟知內情的當地官員告訴《南風窗》記者，華莊街道當時的確面臨巨大的債務負擔，但還不至于真的“發不起工資”。街道辦張貼如此公告其實是一出“苦肉計”，意在向無錫市政府巧妙“施壓”。因為，華莊街道辦承擔了無錫太湖新城的大量拆遷任務，但這類拆遷都是先由拆遷實施單位（華莊街道）先行墊付拆遷費用，只有待拆遷工程全部完工后，市政府才會與街道結算資金。當時，該地塊尚有一些“釘子戶”不同意拆遷，因此拆遷的巨額資金費用就一直由街道墊付。街道其實是想用“停發工資”來“要挾”市政府盡快結算自己預先墊付的資金。

兇猛危險的基層政府性債務

此案例不僅暴露出我國鄉鎮政府普遍面臨的債務困局，還折射出基層政府債務窘境的制度原因：在省、市、縣、鄉鎮的四級地方政府中，越是層級低的政府，在與上級政府在財權、事權劃分及其他利益博弈中，其議價能力越弱，且其財政收入的能力和空間越被“擠壓”得嚴重，因此，其舉債的內在動力也就越大。

以增值稅為例，在75%上繳給中央后，省、市、縣（區）地方政府總共留存25%。但在四級地方政府中，如何分配這余下的1/4杯“羹”，則是由層級高的政府說了算。盡管各地的“分配規則”不盡一致，但通常而言，到了縣區一級政府，其能分到的“蛋糕”已所剩不多（通常為10%～15%），而鄉鎮級政府的收入更是捉襟見肘。

在財權上處于幾乎毫無話語權的弱勢地位，但基層政府又是所有行政事務的最終執行者，也是地方經濟發展、公共產品的主要提供者，也是直接面對處理基層民眾訴求和糾紛的裁決者。特別是在當前城市化進程加速階段，城鄉一體化、征地拆遷等重大任務都需要縣、鄉鎮等基層政府來執行，因此，處于財政債務負擔陰影下的基層政府如果在處理群眾利益問題上“劍走偏鋒”、處理不慎，很有可能會激發大量的基層矛盾，甚至會影響到基層政權穩定。

近年來，不少地方都有被拆遷戶就因拆遷問題處置不妥而一直越級上訪的事件，這也成為各地政府最為頭疼的“煩心事”之一。基層政府的債務負擔不僅沉重，還會引發其他金融或社會風險。《南風窗》記者從銀監部門獲得的信息顯示，華東地區個別鄉鎮政府每年的可用財力甚至剛夠支付各項政府性債務的利息支出。鄉鎮政府“空轉”的狀態須引起足夠重視。

分稅制下的財政“擠壓”

地方政府之所以熱衷于舉債建設，固然與地方黨政領導追求“政績工程”、意在“錦標賽體制”下與同僚的競爭中晉升有關，也有當前官員政績考核中對“舉債建設”缺乏硬約束等因素相關，但更重要的深層根源則在于現行財稅體制下“財權上收、事權下放”給市縣級政府帶來的現實壓力。

這一切要追溯到1994年分稅制改革，那次改革帶來了兩大變化：一方面，大量收入的稅種劃歸中央或作為共享稅（多數是中央占大頭），中央的財政收入大幅增加，而地方財政收入所占比重大幅減少。另一方面，中央與地方的事權劃分并沒有隨之做出重大調整，大量的事權通過層層分解被下放到地方，地方政府的支出責任不斷加大。

央地關系“財權上移、事權下放”的結果，促使了地方政府的行為做出調整。

舉例來說，在分稅制實施前的“財政包干制”時期（1980年代到1994年），增值稅是地方政府稅收收入的主要貢獻者。此時，為了促進地方稅收增長，地方政府不遺余力地推動鄉鎮企業的發展（增值稅的稅源主要是制造業）。這也是1980年代鄉鎮企業勃興的一個制度背景。

然而，實施了分稅制之后，增值稅的75%要上交中央。這時，政府對地方的制造業的關心程度就會有所下降。然而，由于營業稅全部收歸地方，因此，地方政府的興趣點則轉移到那些有助于壯大營業稅稅源的行業。而營業稅主要來源于建筑業、房地產相關的第三產業。

因此，僅僅從稅收的角度就不難理解，地方政府近年來為何會熱衷于“造城運動”、擴建基礎設施、增加配套、改善環境，極力發展房地產業。顯然，其目的為了獲取更多的本級稅收收入，同時促進土地升值，增加土地出讓收入，進而獲得更多的地方可用財力。

實際上，自1994年以來，我國在稅制和財政體制上做出多次微調，但一直都在不斷“擠壓”、蠶食著地方政府的收入空間和財稅能力。比如，企業所得稅實行中央和地方共享（中央收60%），農業稅逐步取消，取消二級道路的收費權，這些措施大都動了地方政府的“奶酪”，直接或間接地削弱了地方財政收入的能力。

當在常規條件下獲得的財力難以滿足需要時，地方政府就只得另辟新的“生財之道”。近年來，最被推崇的手法就是“經營城市”。即通過舉債搞拆遷征地，“新城開發”，擴大基礎設施建設，將農村集體農用地轉為城市國有土地，將“生地”變為“熟地”，促進土地升值，進而高價出售土地。然后，用土地出讓收入作為注冊資本金，設立政府性投融資平臺公司，并以土地做抵押，從銀行融到更為龐大的資本，然后將這筆資金再投入到“城市經營”中，循環往復，城市越攤越大，“新城”越建越多，相應地，政府性債務也越滾越大。