發改委難題

覃愛玲

3月14日，十二屆全國人大一次會議表決通過了關于國務院機構改革和職能轉變方案的決定，批準了這個方案。其中，將人口計生委研究擬訂人口發展戰略、規劃及人口政策職責和原電監會的職能并入國家發改委，使之管轄范圍進一步擴大；在職能轉變要求中，雖并未直接提及國家發改委，但涉及減少審批、下放地方權力和加強宏觀管理的具體條款，顯然與之密切有關。

而最新的人事調整后，國家發改委領導中有包括主任徐紹史及3位副主任在內的4位中央委員，一個部委同時聚集4位中央委員，在國務院組成部門中極為少見。

中央政府在各種綜合事務上更為倚重國家發改委，同時希望其能放棄更多備受爭議的具體審批權限、注重宏觀管理，這一定位得到延續。

自改革開放以來多次中央機構改革，對國家發改委及其前身（由于國家發改委數次更名，如非特別需要，以下均稱“國家發改委”）的職能定位一直是增強宏觀調控職能、減少微觀市場干涉。但多年后的今天，對它管得過多過細、過度干涉市場和地方自主性的議論達到了新的高點。如何從一個權能加重的機構手中為市場爭取更大空間，成為各方高度關注的話題。

“大管家”

從微觀的油價、電價、火車票價和各種項目審批，到宏觀的5年規劃、區域發展規劃和GDP數據等等，事無巨細，樣樣都管，權力大，對資源的控制力強，各地方政府和中央其他部委都對其抱怨繁多，卻又不得不聽命于之，成了事實上的“小國務院”—這是人們對國家發改委的普遍印象。

形式上與其他部委平級的國家發改委權力能夠無限膨脹，離不開上級需要和自身“攬權”兩大理由。

“國家發改委在其他部委和地方政府面前是‘大管家，在總理面前就是‘小媳婦。現在大家都說發改委攬權，其實發改委自己也覺得很冤，很多事發改委不想管，但總理說要你管，你能不管嗎？”國家發改委投資研究所研究員、中國投資協會會長張漢亞表示，其實國家發改委內部許多人也覺得挺委屈，天天加班，有忙不完的事。

在他看來，國家發改委許多對經濟的行政管理手段與市場經濟原則相背，應該去除，無所不包的管理范圍也是大問題，但這些都并非發改委自己所能做主。現實是，無論出于對市場的不信任，或是短期內經濟數據的需要，政府仍然習慣于通過行政手段對經濟進行干預，國家發改委不過是執行機構。

各級政府目前仍將GDP作為政績考核標準之一，通過行政手段進行管控，按照所需要的經濟數據上相應的項目數量，是確保GDP短期內上升的最有效手段。據專家學者了解到的情況，在政府換屆之時，“十二五”規劃后3年的項目，許多已在去年完成審批。

張漢亞認為，國家發改委還有不少職能，像醫藥衛生、住房、環保等，則是由于各職能部門管理不好，出了問題，才使得國務院不得不將許多重要事務都推過來。“2010年之前，發改委就沒管過住房。”

梳理歷次機制改革，可以發現，國家發改委的經濟管理職能一直處在不斷調整之中，也曾有過權力被嚴重削弱之時，卻有極強的“自我恢復”能力。

與項目審批、行業政策等能帶給相關工作人員很大權能不同，這些關于“改革”的工作責任重大，卻因過于宏觀，現實好處有限，嚴重加大了相關工作人員的工作量，“沒有人會主動想要這些工作”。

國家行政學院一位長期研究行政體制改革的專家從行政架構上深入地分析了國家發改委的功能。他認為，中國目前的行政體制存在技術缺陷。國外許多行政首腦設有龐大的專門辦事機構，一是輔助決策，二是綜合協調各部門工作。例如，美國的總統辦事機構龐雜，曾一度多達4800人。但中國的國務院在各部門以上，只有類似秘書班子的機構，缺乏實質性的決策能力和綜合協調能力，國家發改委很大程度上承擔了行政首腦輔助功能。

“各個部門提供的是鹽油醬醋和原料，而發改委作為綜合部門掌握全面情況，能把這些原料做成菜。領導喜歡看到的是成品，這個只有包羅萬象的發改委能較好地提供。”

中國的宏觀綜合部門不止國家發改委一個，而只有它成為集大權于一身的角色，比較公認的看法是，國家發改委作為從計劃經濟留傳下來的權威經濟社會管理部門，有多年的積累，對整個中國的經濟社會運行情況了解甚深，有一批人才，“能管好事”。所以“上面遇到麻煩事，后來都習慣交給它了”。

一位對國家發改委“攬權”頗有看法的學者在向記者談及對它的主要印象時，也不由得感慨：“里面工作人員的個人素質相當高。”

而一位國家發改委內部人士表示，另一大原因是，國家發改委出高官，已經成為某種公認模式，“上面領導說怎么做，就怎么做，所以就攬了一大堆事在身上”。

早期的國家計委主任都是更高級別官員兼管，第一任主任由一位中央人民政府副主席兼任，此后幾任負責人均由第一副總理、副總理或國務委員兼任。從1993年開始，國家發改委主任不由更高級別官員兼任，但卸任后，均獲副總理、政協副主席或人大常委會副委員長等高職位。

任何權力都有自我強化的傾向。有了上面給予的種種職權，自己包攬更大權力，缺乏改革主動性和積極性，這是對國家發改委的普遍批評。

坊間曾廣泛流傳國家發改委“處長治國”一說。一個國家發改委實權部門的處長、乃至普通工作人員，因為工作的特殊性，手握巨大權力。張漢亞承認，國家發改委相關職能部門的一些工作人員，的確存在這種情況，“上面給了權，就想用到極致”。

十年進退

自1952年以“國家計劃委員會”之名成立起，這一機構經歷漫長的計劃經濟時代、初期改革時代、直至90年代后中國確定市場經濟體制，長期承擔著中國政府對綜合經濟規劃管理的職能。在中國由計劃經濟向市場經濟轉型過程中，作為政府管控經濟社會的主要部門，國家發改委的職能轉變，被普遍當作政府與市場邊界的重要標志。

改革國家發改委，首先要清晰界定政府和市場的邊界，將屬于市場的部分從其職能中剝去，這一多年來從業界到政府文件公認的基本原則，囿于慣性或種種利益原因，很難實行。近10年來，更被認為權力回潮，不斷侵蝕市場邊界。

梳理歷次機制改革，可以發現，國家發改委的經濟管理職能一直處在不斷調整之中，也曾有過權力被嚴重削弱之時，卻有極強的“自我恢復”能力。

1998年機構改革時，國務院將煤炭工業部、機械工業部和國內貿易部等10個原部級經濟部門分別改組為國家局，交由國家經貿委管理。一時，國家經貿委被稱為“小國務院”。當時的說法是，國家經貿委負責近期宏觀調控，而國家計委負責中長期計劃。這種明顯的競爭，使得計委處于權力低谷。

但不久，情況即發生了改變。從《人民日報》2001年1月頭版《奏響發展主旋律國家計委轉變職能側記》一文的記載，可以看出其受到中央肯定的部分原因：1998年春節前夕，亞洲金融危機蔓延，國務院緊急召集相關部委會議，要求研究對策。國家計委春節假期不休息，立即著手工作，從3月起，計委各司局更是“白天進行機構改革，晚上加班加點工作”，到6月上旬，向銀行推薦項目貸款1400多億元，決定新開工大中型項目72個，總投資1245億元。6月底，中央政府表示，“擴大內需始見成效”。

經歷過2008年國務院4萬億剌激方案應對全球金融危機的人們，對這一幕想必相當熟悉。

至2003年的下一輪機構改革，國家發改委不僅擺脫了需要與國家經貿委競爭宏觀經濟綜合調控的職能的局促，將已被撤銷的國家經貿委的行業規劃、產業政策和技術改造投資管理等眾多經濟管理職能劃入，更將曾經風云一時的改革先鋒機構國務院體改辦收入囊中，成為名副其實的“小國務院”。

此后，雖然2008年的機構改革方案說明中明確說明，國家發改委要集中精力抓好宏觀調控，進一步減少微觀管理事務和具體審批事項，縮減下放投資審批權限，并將工業行業管理有關職責劃給新組建的工信部承擔。

然而，5年過去了，當年方案中規定應劃予工信部的行業所涉的固定資產投資管理職責仍在國家發改委手中。2012年，第一任工信部長李毅中離職時，仍為此事“念念不忘”，可見國家發改委自身權力固化的程度。

2008年11月，當國務院做出“4萬億擴大內需計劃”應對新的金融危機之時，國家發改委再次成為手持待批項目地方官員云集場所，其權能無論是對上還是對下，都得到進一步加強。

而逐級被遺忘的，是減政放權等市場化改革的政策。一個例子是，在涉及發改委核心審批權的投融資體制領域內，還是2004年出臺的改革方案在起作用，甚至連這樣的階段性成果，張漢亞也表示，“在執行中會出問題，有些項目的權力，例如鋼鐵，又給收回來了。”

有學者戲稱，國家發改委是“發展自己，改革別人”。國家發改委近年來對市場介入的進一步加大，正是中國市場經濟體制整體上弱化的一個縮影。

改革發改委

不少市場派專家學者呼吁，為保證市場經濟的自主發展，應當撤銷國家發改委，減政放權，讓各部門各司其職，讓市場起到資源配置的基礎作用。多位行政管理專家認同的觀點則是，市場經濟發達國家的政府很多也有一個綜合規劃部委，問題不在于取消國家發改委，而是讓國家發改委剝離與微觀市場有關的具體職能，專注于經濟規劃、經濟預警、經濟調節政策制定等宏觀事務。

但10多年的經驗顯示，像目前這樣讓國家發改委自己改革自己，并不可行。不少人開始懷念曾經專事改革的高層機構國家體改委，呼吁另建一個類似的高層次改革機構，進行改革的頂層設計并監督促進改革。

在關于國務院機構改革和職能轉變方案的記者會上，中編辦副主任王峰坦承，的確曾考慮過要不要另設一個單獨的高級別改革機構，并表示，有“三個拿不準”： 現在和當初不同，社會主義市場經濟體制已經建立起來了，深化改革的問題，需要各個部門結合發展中的問題去加以研究、加以解決，要不要再搞一個實體機構，拿不準；現在的改革是全方位的改革，一個機構把所有的改革內容都統籌起來，干得了干不了，沒把握，改革的范圍太寬了；這幾年在各個領域的改革，成立了諸多專門負責改革的高層協調機制，成效非常明顯，現在的體系不用，重新再搞一個機構來推進方方面面的改革行不行，拿不準。

國家行政學院教授馬慶鈺認為，一個現實可行的辦法是，將國家發改委的“改革”職能分拆出來，合并到中央編制辦公室。中編辦屬正部級單位，歷任編委主任都是國務院總理兼任，級別足夠高，本身又負有對全國黨政機關進行管理職能改革設計的職能，從職能和權力方面都是可以主導改革的現成平臺。至少，有了這樣強力的第三方權力部門進行監督，國家發改委的改革應該會取得更好的成效。

另一位國家行政學院的行政管理專家也慨嘆，當年要是將體改辦合并到中編辦而非國家發改委，可能現在國家發改委的職能不會這么無所不包而沒有章法。在市場經濟體制改革進入深水區之時，將曾經的改革主要推動機構國家體改委的權力弱化，并入有“計劃經濟大本營”之稱的國家計委內，從機構設置上看，確有不合理之處。

對于此次機構改革方案中要求國家發改委轉變職能的作用，馬慶鈺表示，由于方向和職能要求很具體，減少審批、收費和登記，對地方政府的轉移支付、項目審批權下放等規定都比較清晰而切中要害，“應該能起到一定作用”。