從效率政府到公平中國

李北方

總理的記者見面會是每年“兩會”的“壓軸大戲”，也是外界直接了解中國政府施政目標和重點的難得機會。在今年這一次總理中外記者見面會上，我們迎來了一張新的面孔，這是李克強第一次以國務院總理的身份出席。面孔的改變傳遞的是最直接的信號，中央政府換屆了，未來5到10年將在施政方面有新的氣象。

未來怎么走，取決于來時路。李克強在回答記者提問時，充分肯定了前一屆政府的工作，對前總理溫家寶和其他“已經離任的同事們”打下的基礎表示了感謝。過去的10年，已經畫上了一個句號，雖然還遠不到對這10年進行評價的時候，但簡要的回顧或有助于對未來政府工作的走向做出判斷。

民生為重

10年前的3月，溫家寶第一次以國務院總理的身份走到臺前。在第一次會見記者時，溫家寶以“茍利國家生死以，豈因禍福避趨之”的詩句來表明他的工作態度。

那時，嚴峻的考驗已經在等待著意氣風發的溫家寶了。2月，SARS疫情已經在南方出現，并在“兩會”召開期間悄悄蔓延，一路向北。經歷過那段時間的人，都會記得那種緊張而神秘的氣氛，大家都知道出現了一種怪病，卻不能從權威渠道了解到真相。直到4月，當時的衛生部長張文康還輕松地告訴公眾，疫情已經得到控制，在中國生活和旅游是安全的。但人們有理由不相信，口罩和板藍根被搶購一空。

到了4月20日，中央免去了時任衛生部部長張文康和北京市市長孟學農的黨內職務，二人的行政職務隨后也按程序被解除。對民間而言，這個消息是意外的。此后，官方渠道開始以更開放和及時的姿態發布疫情的相關消息，SARS終于不再是禁忌，整個社會也隨之動了起來，掀起了一場針對SARS的人民戰爭。在上下同心協力之下，SARS終于在幾個月后被戰勝了。

2003年3月，還發生了一件大事，湖北青年孫志剛因為沒有暫住證在廣州被當作“三無”人員收容，后被毆打致死。此事被媒體報道后掀起軒然大波，對孫志剛個人遭遇的同情很快轉向了對收容遣送制度的不滿。在強大的輿論壓力下，造成悲劇的相關責任人被嚴懲，中央政府也迅速采取行動，于當年6月22日發布了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，同時宣布廢止了《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》。有人給孫志剛擬了一則墓志銘，最后一句是“以生命為代價推動中國法治進程，值得紀念的人”。

對這兩件事的應對極大地提升了中央政府的形象。2002年末，新任總書記胡錦濤重訪西柏坡，重申要牢記毛主席進北京前提出的“兩個務必”，并提出了“權為民所用、情為民所系、利為民所謀”的理念。執政黨新理念的提出和中央政府在面對關系人民切身利益的重大問題時開明的反應，讓人們普遍對新一屆領導集體的執政理念和能力充滿了期待。“胡溫新政”這一說法出現了，并連續保持了多年熱度。

政府與社會的蜜月期才剛剛開始。2003年10月，溫家寶在重慶視察期間，遇到了一位名叫熊德明的農民，總理問她是否有什么困難，熊德明回答說，其丈夫打工期間的2000多元工資一直被拖欠著。溫家寶承諾為其追討這筆拖欠的工資，當然，這個承諾很快就得到了兌現。

2004年春節，溫家寶是在河南度過的，大年三十晚上，他走訪看望了低保戶和退休職工。陪同他的，正是時任河南省委書記的李克強。前一個除夕夜，準備接任總理的溫家寶選擇了下到遼寧阜新720米深的礦井下，與礦工一起吃餃子。這個習慣一直貫穿了溫家寶任總理的10年間，他沒有在家過過一個年，在合家團圓的日子里，中國老百姓都能從新聞中看到總理在基層與百姓過年的影像。這種親民的工作作風感動了許多國人。這種作風的突出表現還包括2008年汶川大地震的救援過程和2011年溫州動車事故救援現場。

從“效率優先，兼顧公平”到“初次分配注重效率，再分配注重公平”，再到“初次分配和再分配都要處理好效率和公平的關系”，社會公正在政府施政的指導原則中占據著越來越重要的位置。

在很大程度上，領導人個人的風格與組織行為密切相關。親民，是溫家寶的一貫作風，他領導下的兩屆政府的政策取向中非常重要的一面則是對民生的關注。2004年一開年，中央“一號文件”把焦點對準了農村，強調了“三農”問題在國民經濟中重中之重的位置，并提出了“三農”發展的新方針。溫家寶在當年“兩會”上做的第一個《政府工作報告》中，貫徹了“一號文件”的精神，提出5年內取消農業稅費的目標。后來，這一目標提前于2006年實現了。

對數億農民而言，農業稅的取消以及農業補貼的發放是一個天賜的禮物。雖然也有“三農”專家認為，取消農村稅費有連帶的消極作用，即削弱了農村集體的財力和治權，但是廣大農民很少會從這個方向看問題。他們可能對現實有其他的不滿，可是提起這一政策，都是贊不絕口的，畢竟不用繳納“皇糧國稅”是千百年來從未有過的事情。

另外，從2003年開始，中央政府開始“逐步建立以大病統籌為主的新型農村合作醫療制度”，中央和地方兩級安排財政資金補貼合作醫療，補貼力度逐年快速上升，標準從2003年的每人每年20元提高到2012年的240元。在最后一個《政府工作報告》里，溫家寶驕傲地宣布，“全民基本醫保體系初步形成，各項醫療保險參保超過13億人”。

在城市，基本民生主要體現在幾個方面：企業退休人員基本養老金的連年增長，從2004年人均每月700元提高到2012年的1721元；最低工資水準持續提高；政府為配合《勞動合同法》而做的一系列保障勞動權益的努力，等等。

再以教育領域為例，2008年全國范圍實現了9年制義務教育完全免費，此外還建立了國家助學制度，實施了中等職業教育免學費政策等。到2012年，國家財政性教育支出終于在幾經承諾后達到了占國內生產總值4%的目標。

在民生領域持續改善的同時，也有一些方面趨于嚴峻。2005年前后，房價在全國范圍內進入上升通道，至2008年達到第一個波峰。當時已經出現了關于房地產泡沫化的共識，在地產商主動收縮和政府的調控之下，房價開始理性回歸。但為應對金融危機而投放的4萬億政府投資，再次吹大了泡沫，至今仍在重重調控之下膨脹。同時，教育和醫療領域的市場化也導致了上不起學、看不起病的問題。住房、教育和醫療于是被稱為“新三座大山”，這三座大山很快就壓倒了此前人們的熱情。

這并非否定民生政策的功績，從另一個側面講，如果不是政府在民生領域大手筆的投入，社會在市場化大潮的沖擊下將面臨更多的不穩定因素。

這種政策取向的內在動力是值得注意的。中國政治的邏輯不同于西方，自由主義的理論難以進行合理的解釋。中國的政治顯然又不同于傳統的社會主義。對中國政治的解讀，很多人傾向于使用威權主義來定位，這未必準確，也許可以借用父愛主義這一概念進行描述。

父愛主義的一面是善意的社會政策，在社會主義傳統的慣性之下，政府主動將民生列為施政的重點之一；另一面則是對社會的管制，管制集中體現為維穩。“和諧社會”理念提出的社會基礎是承認不和諧因素的存在，實現目標理應通過化解不利于和諧的因素，但維穩的取向占據了上風。維穩工作的具體要求是“小事不出村，大事不出鄉，矛盾不上交”，于是各地將解決上訪問題當作頭等大事來抓，解決不是化解問題的真解決，而是截訪，遂演化出了地方政府與保安公司合作，在北京設立黑監獄關押越級上訪人員的惡性案例。

發展主義

發展毫無疑問是政府工作的真正的主旋律。“保八”連續多年是政府工作的第一目標，政府希望借由經濟總量的增長，創造更多就業，緩和其他方面積攢的矛盾。

就這一目標而言，政府是理性的，而且是成功的。到了上屆政府的末期，中國的GDP總量超越日本，躍居世界第二，在對10年工作進行回顧與總結時，這是最重要的政績。當然，發展的代價是巨大的，尤其是環境代價，在每個回顧的當口都可以看到，與增長有關的指標大都超額完成，唯有環保目標很少足額兌現。

發展的思維超越了政府工作的范圍，滲入了社會的每個角落。這與世紀之初一批財經類媒體的興起密切相關，在2003年SARS肆虐期間，這些媒體討論的一個重要議題是疫情對經濟的影響。無論是后來2008年的南方雪災還是汶川大地震后的重建，都能被轉化為與經濟數據或股市上哪個版塊的漲跌相聯系的話題。經濟發展的邏輯超越并吞噬了一切其它的邏輯。

市場是這種發展模式最中心的意識形態。鄧小平打破了對市場的禁忌，他說，計劃和市場都是經濟手段。但是在有的地方，手段一步步地演化為了目的本身，推進市場化、引入競爭機制成了改革和發展的方向，以至于到了只要不搞市場化就不能算做改革有進展的地步。有些人完全無視這樣一個事實，過去10年間中國真正在世界上叫得響的成就都是在非市場化的機制下發展出來的，比如高鐵、航天、軍工等。成就不能用來否認這些領域存在的問題，比如劉志軍腐敗案影響極壞，但至少說明發展的核心問題不在于市場主導還是國家主導。這種簡單而不容辯駁的道理在市場意識形態面前顯得虛弱無力，鐵道改革已經開始，理由仍是推進市場化改革。

根據市場主義的話語，市場與政府是相對的，推進市場化是為了發揮市場配置資源的作用。然而，市場化的現實推進過程恰恰是這一邏輯的反面，為了推進市場化，就需要在沒有市場的地方創造市場，而這只能靠政府的強力推進才能完成。于是政府介入就在政府退出的名義下大肆進行，最典型的是在住房、醫療、教育、公共服務等涉及國計民生的領域。這種市場化以讓真正的市場主體（即資本）得利同時推卸掉對人的責任為根本特征，恰是民生政策的對立面。也許可以套用發展的話語這樣來描述，市場主義的發展為民生政策創造了“市場”。

值得關注的是，這種市場主義是與全球資本化的需求緊密聯系在一起的。2008年的國際金融危機爆發時，全社會已經就中國經濟存在過度依賴投資拉動、過度依賴出口等弊端存在共識，外部危機正是一個下定決心轉變發展方式的契機。但最后的選擇是，美國政府拿出了7000億美元救市，中國政府也推出了4萬億的經濟刺激計劃。無論中西，這都是更加典型的以市場為名義的政府干預。“4萬億”像一劑有副作用的猛藥，一方面當然“有效地應對了金融危機的沖擊”，使經濟增長的勢頭得以延續，另一方面由此產生的負面作用也很明顯：使中國經濟更深地卷入了“中美國”的建制，打亂了原本已經開始回歸理性的房地產市場，加劇了通貨膨脹。

市場主義深刻地塑造了一大批決策者的頭腦，他們真誠地相信市場是最佳的資源配置方式，于是賣力地創設市場，卻不明了這樣的市場并非真的市場；他們也相信企業家才是財富的創造者，于是在資本和勞動者之間毫不猶豫地選擇坐在資本的一邊，不遺余力地招商引資，以出讓土地、劃撥資金、動用行政力量招工等方式扶植企業發展。需要說明的是，有必要在以權錢交易為紐帶的官商勾結和這種在市場主義的思路指導下官商合作之間做出區分，這使得腐敗問題復雜化了。

分稅制的體制下，地方政府的財權被削弱了，尤其是基層政府的財權和事權之間存在明顯的不匹配。在市場主義的發展思路所決定的政績觀之下，這種窘迫演化為“搞錢”的動力，于是“地方政府公司化”的趨勢愈演愈烈，政府脫離了凌駕于各種社會力量之上的規則制定者和仲裁者的角色，在某種程度上蛻變為具有獨特利益的實體。

地方政府的收入很大一部分是靠炒賣土地得到的，政府既是房地產泡沫的直接利益相關方，又嚴重依賴房地產及其相關產業支撐發展目標的實現。住房又是基本民生之一，從父愛主義的民生取向出發，政府有責任通過建設保障房等手段控制房價。兩種取向在這里發生了嚴重的沖突，于是房地產價格的走勢就根本上取決于兩個因素，一是政府在兩個矛盾的目標之間的取舍，二是市場對政府的這一選擇的判斷。房價在多次調控的壓力之下仍呈現上漲態勢，表明了市場對政府不可能為民生而放棄利益追逐的“理性判斷”。

新十年之路

李克強在記者會上被問到施政方向的問題，他談到的前兩點分別是推動經濟轉型和通過收入分配改革改善民生。這兩個方向都可以視為對前面10年基本政策取向的承繼。在中國的政治體制和政府施政方式將保持延續性的前提下，這樣的政策思路原本就在預期之中。同樣可以預期的是，這兩種政策取向的矛盾也將持續存在。

矛盾是否可以得到緩解或者化解，取決于李克強談到的第三點能否得到切實的落實，即，推動促進社會公正的改革，使“明規則”戰勝“潛規則”。

促進社會公平正義也是過去10年政府鮮明主張的理念。從早期的“效率優先，兼顧公平”的指導原則，到十六大提出的“初次分配注重效率，再分配注重公平”，再到十七大提出的“初次分配和再分配都要處理好效率和公平的關系”，“要促進國民經濟又好又快發展”，社會公正在政府施政的指導原則中占據著越來越重要的位置。但是，如上文所述，由于市場主義的發展取向在現實博弈中取得的壓倒性優勢，公平正義沒有得到很好的落實。

2013年初，統計部門終于發布了過去10年的基尼系數，但這一反映貧富差距的指標顯然沒有得到足夠的認同，人們普遍認為這又是一個摻了水的統計數據，0.491的最高值（0.4～0.5之間表示收入差距較大）根本不能真實反映貧富差距的現狀。收入不公、機會不均等、特權和腐敗橫行導致了社會心理層面的斷裂和對立，典型地體現在相當一部分人在“楊佳案”和“鄧玉嬌案”發生后的反應里；負面的現實催生了普遍的疏離情緒，富人忙著移民逃離，普通人則對社會漠不關心，2009年初央視配樓大火引來的不是對公有財產損失的惋惜，而是消費式的圍觀。此類事例不勝枚舉。

未來的5年到10年，政府是否能夠如愿破題，通過推進社會公正解決問題？還是在已有的運行邏輯下持續運轉，通過加重維穩的力度來維持表面的和諧？這個問題可以轉換成：破題的動力從何處來？

動力仍然要從中國特定的政治結構中尋找。中國政治的特點是黨政之間的緊密關系，理論上，執政黨通過群眾路線吸納民意，形成路線方針，然后通過對國家機器的掌控將黨的路線轉化為政府的政策。但是在去政治化的大潮中，執政黨的政治潛能有所衰落。雖然執政黨認識到了這個問題，試圖通過“保先”等活動重新激發黨的活力，但這些運動的效果不明顯。

習近平自從于十七大擔任政治局常委主管黨務工作以來，曾多次強調加強黨的先進性和純潔性建設的極端緊迫性和重要性。在當選總書記后，他立即發出了“全黨要警醒起來”的號召。這昭示著一種新的氣象，一種新的政治形態。令人期待的是，執政黨會以何種形式重構黨的政治活力，重建黨與社會之間的有機聯系，并在此基礎上推進政府的轉型—這是破題的現實希望所在。