官員考核如何“去GDP化”

李克誠

“唯GDP論英雄”的干部任用傾向或將遭到重大修正。6月底，在建黨92周年前夕，中共中央總書記習近平在全國組織工作會議上發表講話稱，要改進領導干部的考核方法手段，“再也不能簡單以GDP增長率來論英雄了”。

這也是繼2003年執政黨提出要建立“體現科學發展觀和正確政績觀”的新的干部考核評價體系之后，中央高層對干部考核體系欲行調整的再度發聲。觀察人士認為，上述談話，或也是為將于今年下半年召開的中共十八屆三中全會“吹風”、定調。

在經過30余年的經濟快速發展之后，資源環境、社會生態的修復等愈發成為約束中國下一步發展的重大瓶頸。在此背景下，適時淡化GDP考核，不僅有利于中國經濟結構的調整，也為糾正一些官員日漸畸形的政績觀提供了緩沖空間。

“GDP考核”日趨隱性化

目前，各地對地方領導班子和干部的考核并無統一的模式。通常是，各地級市自行設定轄區內的考核目標和考核辦法，然后各區縣之間展開爭先搶位的“競賽”。因此，觀察中國政府績效和黨政官員考核運行真實情況的最佳單位是區縣。

外界對地方政府“GDP崇拜”詬病已久。但對“GDP至上”為導向的考核模式的危害性感受最深的，恐怕則是區縣和基層鄉鎮街道的干部。《南風窗》記者的一位多年好友是蘇北某縣國土資源局辦公室主任。某次，他與局領導參加縣里的外資外貿會議。會上，分管副縣長聲色俱厲地說，今年的吸引外資的任務有多重、要求有多嚴，云云。會后，他聽到兩個鎮長在議論。一個鎮長說，“這么重的任務，哪能完成啊？”另一個則回應說：“這種事情不用操心，哪次沒完成！”一旦完成了本年的任務，明年的目標則會被上面定得更高。

他還從統計系統的朋友處聽來了另一則故事。去年，他所在地的縣統計局上報了“總部經濟年增長率”，是增長35%左右。當時，覺得很高了。結果縣委書記到市里開會，該縣居然排名倒數第一。縣委書記回來后，把統計局臭罵一頓，說“以后報數字都要經過我”。

最近兩年，這個縣為了完成市里分下來的考核指標，也開始給原本與招商工作并無關系的國土局等其他職能局委辦“壓擔子”，分配了“總部經濟”、“利用外資”等多項經濟考核任務。因為根本不可能完成縣里下派的指標，縣直部門以及鄉鎮街道、開發園區等，被迫“造假”，最典型的就是財政花錢買“外資”。大致的操作手法是：先用財政的錢（甚至貸款）去購買所謂的“外資”，資金到賬后，一旦完成考核任務、驗收完畢，“外資”馬上撤資。據了解，這種怪狀不獨某地存在，其他地區也都有嚴重程度不同的情況。

為了完成考核目標而被迫“政績造假”，不僅毒害了官場生態，還會給地方發展帶來一連串惡果。比如，由于夸大、虛報投資項目等數據，基層政府的“財政收入”也會被迫水漲船高，向上繳納的各種稅費也被迫逐年增高，而從上級獲得的各種轉移支付卻會下降。有的基層政府甚至連公務員的工資都要拖欠，只得“負債”運轉。

實際上，從2003年起，當時的新一屆黨中央就提出要建立“體現科學發展觀和正確政績觀要求”的干部考核評價體系。此后，各地在對地方領導干部的考核上，開始逐步降低經濟類指標在總考核體系中的占比分量。

一般而言，各地對GDP的倚重程序也呈現出地區發展階段的差異。通常，越是經濟欠發達地區，以GDP為核心的“經濟發展”類的指標在整個考核目標體系中占的權重越大，且加以考核的二級、三級經濟類指標越多；反之，越是經濟發達地區，“經濟發展”類的指標在整個考核中占的分量相對較少。如廣東的不少地方，“經濟發展”類指標在整個實績類考核中僅占30%左右的權重；但在中西部不少地區，經濟類指標的分量則要高達40%甚至更多。

從表面上看，經濟發達地區開始表現出越來越淡化GDP考核的傾向。但這并非真正意義上的“不再考核GDP”，而是考核的手法更為隱蔽化而已。比如，最近3年，溫州對各區縣市的考核只保留了“固定資產投資”一項經濟類指標；南京也從2011年起對轄下6區縣的66個鄉鎮（街道）也不再進行GDP總量考核，其中“經濟發展”類指標只保留了“一般預算收入”、“固定資產投資”兩個指標。

全國人大代表、湖北省統計局副局長葉青對《南風窗》記者解釋說，盡管一些經濟發達地區對官員的考核項目上，不再把“GDP增長率”、“人均GDP”、“財政收入”等相關指標列為考核項目，但其保留的一兩個經濟指標，如“固定資產投資”之類，也是與GDP呈正相關關系的。換句話說，從實質上看，這還是對GDP的另一種變相的、更加隱性化的考核。

“改變”10年，“GDP依賴”為何愈演愈烈？

最近10年來，改變“唯GDP至上”的考核機制一直呼聲不斷。然而，給外界的感覺卻是，倚重GDP的考核方式不僅沒有減輕，反而是愈演愈烈。盡管國家統計局也先后開發了“綠色GDP”和“綜合發展指數”等更為科學的綜合性考核指標，但更多的地方政府并無足夠的動力來實施，這是為什么呢？

在南京理工大學公共管理系學者徐志國博士看來，這是由當前我國政府的自上而下的“壓力型體制”決定的。在黨管干部的組織管理體制之下，各級地方黨政主要領導人多是由上級任命的。為了激勵下級領導人實施上級政府規定的政策目標，上級政府就采取政績指標考核的方式，把任務和指標，層層量化分解，下達給下級組織和個人，責令其在規定的時間內完成，然后根據完成的情況進行政治和經濟方面的獎懲。

而下級地方黨政領導，為了在任期內獲得晉升，就會與同僚之間展開一種類似錦標賽式的競爭，這種競爭下，如果GDP數字相比別的競爭者落后了，對于仕途的影響是很大的，因此，他們更注重短期內立竿見影的顯性政績。在這種“錦標賽體制”的競爭法則下，地方官員獲得升遷的最簡單、最有效的辦法就是做大地方的GDP和稅收增長業績，以免落后于人。

這也意味著，在考核目標的壓力之下，如果上一級政府不對下一屆官員的考核評價方式做出重大調整，則下一級官員通常并無動力兼顧地區的長遠發展（“隱形政績”）。換言之，如果中央政府不下定決心鐵腕推進領導干部的考核評價方式的改變，則地方各級黨政領導通常會持續甚至加劇既往的發展路徑。

除此之外，據一些地方官員對《南風窗》記者介紹，現有的官員考核成果的運用與領導干部晉升任免的“脫節”，也是造成基層政府“GDP路徑依賴”的重要原因。“都知道好大喜功、搞‘政績工程、涸澤而漁的發展不好，可你能看到幾個官員因為這而被免職？通常，過不了幾年，他們都是高升了！”

據媒體披露，最近落馬的原國家發改委副主任、國家能源局局長劉鐵男，曾被中組部考核評價為“不適合擔任省部一級干部”，但此后仍被擢升為副部級干部。

引入民意約束，修正畸形政績觀

近年來，如何設計出一套科學的官員政績考核體系，成為各級政府部門甚至學術界津津樂道的話題。

“人們似乎普遍樂觀地認為，通過設計更為合理的官員政績考核體系，就可以改變當前地方官員日漸畸形的政績觀、實現公共服務型政府。但實際上，這種自上而下的官員考核方式有著內在的無法克服的缺陷。”公共管理學者徐志國博士對《南風窗》記者說。

因為，在目前的考核體系下，地方官員孜孜以求的是上級政府“最看重的那些指標本身”，而不會去考慮那些指標“背后的實質”。譬如，當上級政府青睞GDP指標的時候，官員們就采取各種辦法讓GDP數據膨脹，甚至造假，而不管這種“增長”是否改進了民眾福利、是否付出了過多的資源環境代價。

再比如，當某一類議題（如食品安全、計生、維穩等）被中央政府所看重時，地方政府就會將該項內容列入考核的指標，甚至搞“一票否決”，這實際上會造成另一嚴重后果—地方官員為了實現該單一目標，不惜犧牲整體的社會發展。

這也反映出各級政府為糾正現行考核體制中暴露的不足，而采取的加以完善的改進措施。但這種“修修補補”的做法，仍是在“量化考核”、“指標考核”、“上級考核”的思路中“打圈圈”。從方向上看，如果依舊是“上級考核下級”，那“GDP至上”的惡性傾向最多只能修正而無法根治，不少官員頭腦中畸形的政績觀也無法得到根本的修正。

為走出這一困境，不少學者建議，對于地方官員的激勵與考核，必須引入“民主”等非指標化的制度加以配合。也就是，增進地方民眾對于地方官員的約束力，促使地方官員以“民意”為施政方向，從而構建自上而下（現有考核體制）與自下而上（“民意”約束）相配合的激勵與約束體系，真正遏制住“GDP崇拜”。